2008-08-20 09:28:21 公务员考试网 文章来源:中国人事报
在“考核官员政绩、评价政府绩效”中,引入民意调查开始成为一种重要方式。从2008年起,中组部将委托国家统计局每年在全国31个省区市以及中央和国家机关、中央企事业单位开展组织工作满意度民意调查。那么,“民评官”“民评政”应由哪些人来评?民意该不该左右政府和官员的绩效考评?如何保证民意不会被人为地扭曲?中国人事报特别邀请三位嘉宾共同探讨。
如何看待“评官评政”中的民意
访谈者:
中国人事报记者 孙忠法 黄 欢
访谈对象:
竹立家 国家行政学院公共行政教研室主任、教授
“要从根本上反映民意,对官员和政府机构的权力进行有效约束,民意必须体现在民主选举、民主决策、民主管理、民主监督等社会主义民主的各个环节上。”
王利月 浙江省委组织部干部综合处副处长
“民意调查得来的定量结果,不应是左右一个干部实绩评价结果的唯一因素,也不应是决定一个干部前途的唯一因素。”
叶国平 天津社会科学院舆情研究所副研究员
“对于各类民意调查结果是否应该公开这个问题,实施起来也不能简单化、一刀切,应作具体分析,并采取不同的方式。”
■新闻回放
台州市路桥区“公述民评”引热议
去年,浙江省台州市路桥区的老百姓首次对全区20家单位132名中层干部进行了打分。干部在台上述职,下面的听众不但有本单位的领导和职工,还有当地的群众。这些干部分别来自工商、财税、城管、办事中心等与公众利益密切相关的“民生部门”。当地把这一做法叫做“公述民评”。
今年6月25日,路桥区召开了公述民评工作推进会,将参评对象从去年的“具有行政执法资格和公共服务单位对外职能科室的中层正职”,扩大到了“全区行政机关、事业单位和公共服务单位正职干部”。得高分者通报表彰,并“作为提拔使用”的重要依据;排名垫底者,“通报批评”,调整工作岗位,“直至降职或免职”。
这一做法在当地引起了争议。有干部抱怨说:“我严格执法却被打了低分”,有干部认为,这让那些想打击报复的被处罚对象有机可乘,最终将直接影响执法者的积极性,捆住执法者的手脚。
但也有人认为,“公述民评”真正触及了一些干部的切身利益,这一做法能有力遏制粗暴执法、徇情枉法和执法不公的情况发生,促进政府官员依法行政。
(据《法制日报》)
■高度尊重民意是执政为民的基本前提,是社会进步和政治文明发展的一个重要表现
■让群众给政府官员打分,真正捆住的是那些粗暴执法、野蛮执法者的手脚,而并不会捆住依法行政、人性化执法者的手脚
记者:在“考核官员政绩、评价政府绩效”中,引入民意调查开始成为一种重要方式。但浙江台州的“公述民评”,也惹来了争议。有人认为让群众打分,会捆住执法者的手脚,担心“严格执法会被打低分”;也有人认为,这一做法能有力促进政府官员依法行政。大家对这个问题怎么看?
竹立家:“国以民为本”,在“评官评政”过程中引入民意,扩大公民的政治参与力度,是保证政治过程和行政过程合理性的重要手段,值得肯定。在对政府机构和人员绩效的评估过程中引入民意,在某种程度上能够遏制庸官、贪官现象的出现,也能对政府机构的不作为、胡作为、乱作为现象起到抑制作用,能促使我们把服务型政府、责任政府、法治政府、廉洁政府落到实处。
但要从根本上反映民意,对官员和政府机构的权力进行有效约束,“民意”必须体现在“民主选举、民主决策、民主管理、民主监督”等社会主义民主的各个环节上。如果把民意仅仅体现在监督或评估这一个环节,所谓监督和评估就会流于形式,握有公共机构权力的人员与机构就不会重视民意,因为这些机构与人员的权力来源与权力运行过程几乎与民意无关。至于说在民意评估过程中认为“严格执法会打低分”,骨子里就是对公众的一种不信任,或者是对民主的一种怀疑。
叶国平:在干部考核中引入民意调查,是保障人民群众对组织工作知情权、参与权、表达权、监督权,提高组织工作公众参与度的重要渠道。高度尊重民意是执政为民的基本前提,是社会进步和政治文明发展的一个重要表现。
担心“严格执法会被打低分,会捆住执法者的手脚”的想法,实际上是不敢面对群众,害怕接受群众监督和评价的表现。一个地方的干部如何,老百姓最有发言权。一些执法者被打低分,最根本原因并不是他们的严格执法,而是他们在工作中不考虑老百姓的感受,工作方法和工作态度没有取得老百姓信任,最终导致群众对他们工作的不满。事实上,让群众给政府官员打分,真正捆住的是那些粗暴执法、野蛮执法者的手脚,而并不会捆住依法行政、人性化执法者的手脚。很多部门和干部就是在“民评官”“民评政”之后有了压力,逐步改变工作作风,注重提供优质服务之后,得到了群众的认可和拥护。
王利月:民意调查是近几年干部考核评价机制创新中扩大群众参与,落实群众评价的一个重要突破。虽然还处于初创时期,民意调查的内容、对象和方式还不完善,但一出现就得到了广大群众的肯定。
对于民意调查所起的作用,我的看法是,至少能让干部了解群众对他是如何评价的,为什么与周围的干部对他的评价不同,从而起到警醒和导向作用。担心“让群众打分,会捆住执法者的手脚,严格执法的会被打低分”,是目前民意调查办法还不完善所引起的。我相信,随着民意调查机制的完善,民意调查结果失真的现象会逐步得到克服。
■人员对象和范围确定的科学、合理与否,在民意调查中具有关键的作用
■参加民意调查人员的知情度与其能否对干部作出准确评价有着高度的关联
记者:早在1998年,沈阳市便开展了“市民评议政府”,此后,珠海、南京等地接连发起“万人评议政府”活动。但无论“评官”,还是“评政”,首先需要解决的是,究竟应该由哪些“民”来评。民意范围如何确定?如何保证民意的“代表”性?
王利月:人员对象和范围确定的科学、合理与否,在民意调查中具有关键的作用。这也是目前最应重点研究的一个问题。现在,我们还处在摸索阶段。
我认为,要坚持社会性与代表性相结合。重点寻求那些能将社会性与代表性集于一身的人士,比如来自基层的党代会代表、人大代表、政协委员可以列入重点参加的范畴。
要坚持工作圈与服务圈相结合。我们的实践充分表明,参加民意调查人员的知情度与其能否对干部作出准确评价有着高度的关联。因此,可以考虑将干部的服务对象列入民意调查参加人员范畴。
坚持运用系统内资源与运用系统外资源相结合。各地在实际干部工作中,往往专门聘请了一些“两代表一委员”、老同志、社会知名人士等作为行风监督员、干部监督员或特邀监督员等,在确定民意调查参加人员范围时,在充分运用被调查单位已有资源的同时,可以考虑运用系统外资源,将“三个员”中的部分人士列入参加民意调查人员范畴。
要坚持注重质量与注重数量相结合。在保证“民”的特色、一定的知情度和一定代表性的同时,还必须遵循统计调查的一般规律,保证一定的样本量。
叶国平:对于民意调查的范围,可以考虑从四个层面进行:一是政府部门的各类干部和工作人员;二是社会一般民众;三是新社会阶层人士;四是社会弱势群体。既要扩大调查的面,让一定数量的人员参加,具有广泛性,否则难以体现民意和群众的公认度,又要保证调查对象的代表性,各方面的群众尽可能都有代表参与评价,提高针对性,否则就难以达到调查的目的。
■要防止民意被操纵,政府机构行政过程公开透明、政府信息公开是唯一有效的途径
记者:有观察人士认为,在将民意引入考核的过程中,民意很有可能被操控。有没有什么办法防止这种现象的产生,保证民意的真实和客观?比如完善民意获取渠道和获取方式等。确保评议的公正性需要做哪些制度安排?
王利月:防止民意被操控,的确是我们在完善民意调查机制时应该注意到的问题。我们在实践中,主要通过以下制度安排来防止这种现象的产生,确保群众评价的公正、公平。
一是民意调查的参加人员是在某一样本群体中随机抽样确定的;二是参加人员填写民意调查表,是独立完成的,并有私密的填写空间;三是民意调查是由第三方或评价对象的上级部门实施的,被操控的可能性很小。
此外,调查组织方要对整个调查工作统筹安排和部署,既要加强对调查工作全程监督,也要要求相关部门不得以任何方式干预民意调查工作的正常进行,以确保第三方独立完成民意调查工作。
竹立家:首先,从根本上讲,要防止民意被操纵,政府机构行政过程公开透明、政府信息公开是唯一有效的途径。经验证明,政府与社会公众“信息不对称”是民意被操纵的最直接原因,这也是为什么政府行政过程公开透明是现代政府改革的主要内容。其次,要完善民意获取的渠道和方式,最根本的还是要完善社会主义民主制度,扩大社会主义民主的渠道,给社会公众以充分的、宽松的利益表达渠道和合理的利益诉求氛围。否则,民意就会被扭曲。
叶国平:要保证民意的真实和客观,防止民意可能被操控或失真等情况,还应注意以下几点:一是调查问卷设计的科学性。问卷中要去掉词义模糊、可作多种解释的语句,避免产生暗示或诱导效应等等。二是民意调查实施的规范性。采用问卷方式,独立填写、单独访问和不记名,使调查对象能比较真实地表达自己的想法。三是民意调查数据统计的公开透明,防止有人从中作祟,操纵数据。四是由独立的第三方来进行有关考核官员政绩与评价政府绩效的民意调查,就能相对超越政府与官员的私心,避免民意调查流于形式。五是建立具有相关专业知识和能力的调查队伍,能够按照科学规范的要求实施调查。
■并不是所有的公共机构都适宜于通过民意来评价;同时,民意也不是在对各个公共机构的评价中占有相同的比重,比重多少是由机构的性质决定的
记者:民意结果的运用一直是社会关注的热点。有人认为,民意若不能左右政府和官员的考核,那么,引入民意就没有意义。但如果单凭民意决定干部的前途,考核难称科学。民意在考核评价中的比重多少才科学,该怎么来看待这个权重?
叶国平:一切为了群众,一切依靠群众,是我们党的根本工作方针。人民群众的拥护是我们党的执政基础,群众拥护不拥护、满意不满意,是评价党和政府工作的根本标准。因此,我认为,在保证民意代表的广泛性和代表性以及民意的客观、准确、真实的前提下,民意在考核评价干部中的比重应该加大,否则会影响群众对民意调查的积极性,使“民评官”这种制度流于形式。同时,在把民意调查结果运用到干部考察中时,要考虑不同干部的工作内容、工作性质以及所处的外部环境等因素,把民意调查结果与平时考察、民主测评、干部述职考评和目标管理考核等方面情况相互结合,相互印证,进行全面分析,最终使干部考核评价接近干部的本来面目。
王利月:对人的评价不能完全靠量化的数字来解决,还是应该以定性为主,定量为辅。因此,民意调查得来的定量结果,不应是左右一个干部实绩评价结果的唯一因素,也不应是决定一个干部前途的唯一因素。评价干部,要看其方方面面,民意调查结果只是必须关注的一个重要因素。至于权重,评价干部应以综合定性为主,在各种评价要素之间不宜定一个量化的权重。
竹立家:这是一个技术问题。由于各类公共机构的性质不同,民意或“社会效果”在绩效评估指标体系中的比重自然不同。国外学者把公共机构分为四类,一是生产型组织,即付出和结果都可以观察的组织;二是程序型组织,即付出可以观察而结果不可以观察的组织;三是工艺型组织,即结果可以观察而付出不可以观察的组织;四是应付型组织,即付出和结果二者都观察不到的组织。因此,并不是所有的公共机构都适宜于通过民意来评价。同时,民意也不是在对各个公共机构的评价中占有相同的比重,比重多少是由机构的性质决定的。但据我对美国与欧盟机构绩效评估情况的了解,社会结果或“民意”在绩效评估的比重,一般占30%-40%左右。
■公开民意调查结果是必然的。只有公开了,民意调查结果的警醒和导向作用才会得到充分发挥
记者:在“评官评政”中,各类民意调查结果是否应该公开?
竹立家:当然应该公开,这是我们把民意调查引入“绩效评估”的前提。否则,引入民意就没有丝毫的意义。我们讲政府信息公开,不仅是政府本身活动信息公开,而且也是指民情社情公开,只有这样,政府改革才有动力和方向,才便于公众监督。
叶国平:对于各类民意调查结果是否应该公开这个问题,实施起来也不能简单化、一刀切,应作具体分析,并采取不同的方式。民意调查结果是否公开,要看民意调查结果是否与被评价者的实际情况相符合;看是否有利于促进政府或干部改进工作思路、工作作风、工作方式;看是否有利于改善干群关系,提高政府或干部依法执政的能力和水平。
对于各级政府部门的民意调查结果,原则上应该公开,这样有利于加强群众对政府工作的监督,提高群众的参政议政热情。对于各级干部的民意调查结果,应根据情况或条件选择是否公开或公开的范围,因为不同的干部工作内容、工作性质差别较大,不同干部的工作内容群众了解程度也不一样,应该区别对待。对于那些直接面向群众的窗口单位及干部的民意调查结果,应尽可能公开,这样有利于这些单位更好地接受监督,改进工作作风,提高为民服务的质量和水平。
王利月:民意调查结果的公开,应该是一个过程。我认为,在民意调查机制比较完善、民意调查结果失真现象得到控制的情况下,公开民意调查结果是必然的。因为只有公开了,民意调查结果的警醒和导向作用才会得到充分发挥。但目前,干部的心理准备还不充分,民意调查机制还不完善,民意调查的结果还有失真现象,草率公开民意调查结果,可能会引起矛盾,也不利于民意调查工作本身的发展。
■引入民意评官评政,不仅要重视民意的评价功能,根据民意不断调整我们的工作思路与工作内容,还要重视加强舆论宣传,对民意进行有效引导,为政府依法行政提供良好的环境
记者:从今年起,中组部将委托国家统计局每年在全国31个省区市以及中央和国家机关、中央企事业单位开展组织工作满意度民意调查,干部群众对此反响热烈。国外在“评官评政”中是如何引入民意的?有哪些地方值得我们借鉴?
王利月:国外的政府官员是区分政务官、事务官的。对政务官,主要是通过支持率调查引入民意评价。而对事务官,往往以行政首长评价为主,很少有引入民意评价的。我们在完善民意调查机制时,也应该充分考虑并区别不同类型干部之间的差异,建立与不同类型的干部相适应的民意调查机制。
叶国平:随着民意调查技术的日益成熟,国外政府对民调的应用越来越广泛。国外政府对于民意调查,主要应用在选举活动和公共政策制定实施过程中,这两个方面实际上就是在评官评政中引入民意。美国的各级政府大量地使用民意调查来为其政策的制定、实施、调整等提供依据,通过民意调查来影响和塑造民意是西方国家运用民调的一个重要特点。以此为借鉴,我们在引入民意评官评政的过程中,不仅要重视民意的评价功能,根据民意不断调整我们的工作思路与工作内容,还要注重加强舆论宣传,对民意进行有效引导,为政府依法行政提供良好的环境。
竹立家:世界上的主要国家,从上世纪90年代以来,政府改革的一个主要方向就是提高“政府质量”,建立服务型政府。大多数国家采取的技术手段就是建立政府绩效评估体系,而绩效评估体系的一个重要指标就是服务对象的满意度或公共机构活动的“社会效果”,也就是我们所说的“民意”。国外经验对我们的最大启示是,通过建立一个科学的、规范的、技术上可操作的、适合我国国情的绩效评估体系,使反映民意的评估指标和评估过程制度化,减少民意评估指标和过程的随意性。这也是我国政府下一步改革的一个重要方向。
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