三、推动中国公务员制度改革：从补充到融合

　　(一)我国公务员制度改革的影响因素分析

　　当前，我国正处于前所未有的双重大转型时期，既要完成从传统社会转向现代社会的历史任务，又面临从工业社会向后工业社会转型的时代任务，市场经济和知识经济都有一定程度的发展，但维护市场良性竞争和公平有序发展的体制机制还没有完善，政府职能还未切实转变到位，城乡分割的二元社会体制下的社会流动受到制约，虽然在形式上建立了与经济发展程度相适应的公务员常任制，但与其相适应的功绩制内容还未真正确立，同时，经济要素中也包含了要求公务员制度更富弹性的因子，不过还不够强烈。

　　从文化特征来看，官本位思想依然严重，人治现象依然存在于政府管理的许多方面，如独特的领导批示现象表明领导权威大于法制权威。身份取向高于成就取向、社会心态不够健康平和，这都会强化公务员制度的稳定要素，从而也强化了革除官僚主义和僵化弊病的弹性改革需求。

　　从科技因素来看，国内的信息技术蓬勃发展，开始显现出对社会的巨大影响力，电子商务产生改变了经济结构，电子政务也方兴未艾，信息技术使公共组织开始减少管理层级，先进的网格化治理开始推行。信息技术也创造了公众参与公共事务治理的条件并强化了公众的权利意识，社会要求公权力越来越透明化运行，这也传导到公务员阶层，公务员的民主意识萌发，这有利于带有民主因素的合同管理改革。

　　当前社会保障体制不够健全，机关与企业养老金实行双轨制，这对人才跨行业流动有一定限制，不利于公务员制度弹性化改革。从地方财政状况来看，1994年分税制改革以后，地方财政多是以房地产为支柱的吃饭财政，由于管理不够严格透明，三公经费等行政成本过于膨胀而饱受诟病，政府在采取契约改革措施减少行政成本上具有一定动力。

　　(二)稳步推进雇员制、聘任制改革

　　我们在认识到公务员制度改革趋势的同时，也要深刻理解我们特殊的行政生态，稳步推行公务员制度改革，在稳定中追求弹性，在法治下运用契约，靠制度来保障，用人性化来丈量。

　　1. 在一定时期坚持常任制、考录制的主体地位并不断完善

　　常任制的公务员制度是行政管理专业化发展到一定阶段的历史必然结果，是与现代工业文明相吻合的。当洪麦尔(Hummel)等人开始用后现代理论批评官僚制的时候，我们还在构建韦伯理想意义上的官僚制。在雇员制、聘任制在西方广泛推行的现在，如果我们也大肆模仿就犯了一个如同挣扎在温饱线下的非洲人民去模仿发达国家流行的减肥潮流一样的错误。在从传统社会向现代社会转型中，我们初步建立起了现代的常任公务员制度，但远没有完善，常任制的精髓是功绩制、专业化、规则至上、分工负责。功绩制要求全面、客观、公正的绩效考核，当前的绩效考核重年终轻平时，考核的效度和信度都不够理想，考核结果运用较少，这都需要改进。专业化与分工负责要求科学的职位分类，目前的职位分类简单，不能精确反映职位间的性质差异和任职资格要求，亟需进一步科学化。由于几千年的人治传统，在观念上一时难以树立规则的权威，而以规则替代人情正是韦伯所说理想的官僚制的重要特征之一，即非人格化特征，这显然是今后一个时期需要强化的地方。

　　在人情至上的社会环境下，考录制显然是符合现实的公平取才之制度选择，而政府雇员制和公务员聘任制在一段时期也只能是它的有益补充。即使是考录制，其历史也较短，还有许多需要完善健全的地方，如报名资格仍存在性别、年龄、地域等歧视，失之公允;考试内容和科目还不够科学，长于知识的衡量，短于能力之评价，过分注重专业对口，割裂了学科之间的联系;面试录取过程还不够完全公开透明，依然存在领导干预现象等等，这都需要进一步完善健全。

　　2. 未来逐步推动雇员制、聘任制与常任制、考录制的融合

　　我们的社会转型既要实现工业化目标，又要大步迈向后工业化社会，这是一个合二为一的历史进程，限于知识经济发展的不充分、社会保障体制不健全等因素，我们还不能大范围推广雇员制、聘任制，但经济、文化、科技、财政压力等助推因素决定了我们应该开始弹性化改革，要为将来大范围推进雇员制、聘任制改革创造条件，较为稳妥的方式应是进行小范围试点试验。从目前的实践来看，由于政府雇员制所存在的身份尴尬、适用法律缺失、管理制度双轨制、职业规划前景模糊、激励保障不足、编外膨胀等问题，其试验效果要低于聘任制改革，这或许是《公务员法》肯定聘任制改革的原因所在，但中央并未明令统一各地做法，一些地方的雇员制改革所形成的身份和待遇不公平问题长期得不到解决会极大影响雇员士气。新人新办法绝非长久之计，管理学家亚当斯(Adams)早已证明职工的公平感并非来自报酬的绝对值，而是来自与同事的比较。政府雇员必须走向与公务员的融合才能解决公平之问题。

　　更多请关注 公务员考试 国家公务员考试 事业单位 教师考试 选调生 村官 课程 图书教材