以政府创新促进政府公信力的提高
李良栋 张伟
政府公信力是指以社会公众对政府的普遍信赖所产生的认同力和信服力。政府的公信力不是靠标语、口号宣传出来的，更不是依赖公权的强制力树立起来的，而是靠政府的科学行政理念及其指导的良好行政行为获得的。对任何一个国家的治理来说，民众对政府的信任都必不可缺。然而，政府公信力缺失是当前发达国家和发展中国家共同面临的问题。2007年联合国举办的第七届“政府创新”全球论坛，其主题就是“建立对政府的信任”，由此可见，这个问题已经提上世界大多数国家政府治理的日程。
对于任何一个政府而言，其公信力之所以重要，原因是很多的。择其要者，有以下几点：首先，政府的公信力影响着政府的行政合法性。比如，当前一些群体性事件的一个重要特点是，许多参与群众并不是利益相关人，而是出于义愤和对政府的不信任才产生过激行为，使得一个个偶然的个体性事件迅速演变成难以控制的群体性事件。这种现象不能不对我们提出警醒。其次，公信力关系到政府的行政成本和行政效率。只有当群众相信政府的时候，政府才能做到令行禁止，民众才能主动理解、支持政府的各项决策。否则，政府的各项政策、意图往往成为一纸空文；即使强行执行相关政策，也会带来行政成本高昂的后果，并且效率低下。
由上可见，公信力是政府资源的重要组成部分，是一笔无形的庞大财富。政府丧失公信力很容易，可以在一夜之间；但要重建政府公信力，则需要点点滴滴的长期积累。
提高政府公信力，可以考虑从以下几个方面着手：
第一，深化行政体制改革，为增强政府公信力提供制度基础。党的十七大提出，“要把改革创新精神贯彻到治国理政各个环节”，“坚持深化改革和创新体制”。毫无疑问，当前影响我国各级政府公信力的根本问题在于原有的行政管理体制的问题和弊端。只有大力推进政府创新，才能为增强政府公信力提供制度基础。譬如，政府的部门设置如何才能更加顺应经济和社会发展的要求；中央和地方的行政权限怎样科学、合理地划分；行政区划如何真正能够适应市场经济的客观要求；到底应该建立一个什么样的有中国特色的公务员制度等等。只有充分解放思想，实事求是，不断推进行政管理体制改革，才能为建立公共服务型政府奠定基础。
第二，贯彻落实政府信息公开制度。在信息公开方面，许多国家已经制定了相应的单行法。党的十七大报告强调指出，“要完善各类公开办事制度，提高政府工作透明度和公信力”。从2008年5月1日开始，《中华人民共和国政府信息公开条例》正式实施，它将在建设公开透明的政府，保障公众知情权、监督权方面带来深刻影响。然而，在过去短短的一个多月时间里，全国各地已经出现了大量要求信息公开的申请或诉讼。可见，由于我们的体制与思维惯性，从文件到实践，信息公开还有一段很长的路要走。而且，这个条例规定得比较笼统，可操作性不强。比如，公开的信息分为四个层次：应该公开的、重点公开的、可以公开的和不能公开的，这四个层次规定是原则高度上的，究竟哪一级政府、哪一级部门可以界定哪些为公开、哪些为不公开，条例没有规定。建议有关部门早日出台相应的实施细则，给政府基层的办事部门提供依据。
第三，积极引导公民与民间组织对公共事务的参与。我们必须认识到，当前群众的公民意识在不断增强，对公共事务的参与要求也不断提升。在汶川大地震之后，公民与民间组织已经充分展示出了他们的社会责任感与行动能力，为政府抗震救灾发挥了重要的助手作用。实际上，在各项公共事务中，政府不是万能的，也不总是有效率的；除了政府唱主角，还往往有公民和民间组织等在唱配角；甚至有时候，需要政府唱配角，让公民和民间组织走上前台。因为在一些公共事务中，公民与民间组织出面更合适，并且效率更高。因此，必须赋予民间组织作为正式伙伴参与政府事务治理的权力，以形成对政府机构信任的氛围。开展有意义的对话，定期面对面参与民间组织的活动，这是在政府与社区之间建立互信的最直接也最有效的方式。政府应为民间组织提供充分的政治空间，使其能够发挥作用并协助建立社会和政治信任。建立不断探索培育与管理民间组织的新机制，适时修改相关的民间组织管理法律制度，让公众和民间组织更多地参与政府部门活动的计划和管理过程，并鼓励公开对话和沟通。
第四，善于引导主流媒体发挥建设性影响。维持政府公信力的关键取决于公众的观念，无论这种观念是真实的还是虚假的。媒体在形成这些观念方面有着不可替代的作用，并且随着信息革命的出现而日益增强。各国政府采取的对策是，拿出更多的资源和行政时间专用于同媒体打交道。这次抗震救灾充分表明，给主流媒体充分的采访、报道自由，让老百姓及时得到充分、客观的新闻报道，是救灾工作能够顺利展开的基础条件。而在以往的一些突发事件处置中，尽管政府部门做出了很大的努力，也取得了很大的成绩，但许多公众总是对我们的工作持怀疑和质疑的态度，总是不相信我们主流媒体的报道。之所以出现如此被动的局面，往往是因为我们在突发事件发生后不愿及时安排主流媒体采访报道，不能够做到及时公开发布有关信息。从新闻传播学的角度来看，任何一条信息都会有一个完整的信息链，当主流媒体所发布的信息缺失了信息链中某些环节时，就会由其他媒体代为补充。这也就是很多人所感叹的：政府封锁了多少真实的信息，社会上就会有多少虚假的信息来填充。由于我们的主流媒体对突发事件的报道总是滞后或回避不报，所以一些公众已经形成习惯，即宁愿相信网络上甚至是境外媒体的报道，而不愿相信主流媒体的报道。这无疑使党和政府的公信力大打折扣。建议政府部门在各项工作中，通过机制创新，多拿出一些精力与主流媒体打交道，并学会如何打交道；有关部门在媒体管理工作中，要多信任主流媒体，多给主流媒体一些自由度。
可以预料，随着我国政府观念和体制的不断创新，政府的公信力一定会不断提高。（李良栋：中共中央党校政法部主任、教授；张伟：中共中央党校政法部副教授）
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