经多年酝酿后，事业单位终于拉开改革大幕。4月16日，新华社发文《中共中央国务院关于分类推进事业单位改革的指导意见》（下称《意见》）。

　　在这份一年前已内部刊发的文件中，指出当前事业单位发展存在的问题，以及未来一个时期改革的阶段性目标：五年之内，完成事业单位分类，构建公益服务新格局。

　　“承担行政职能的，回归行政机构序列；从事生产经营活动的，逐步将其转为企业；从事公益服务的，继续将其保留在事业单位序列、强化其公益属性。同时，今后不再批准设立承担行政职能和从事生产经营活动的事业单位。”虽一年后公众才一窥《意见》全貌，但其大体勾勒出未来中国事业单位改革路线图。

　　关于事业单位改革，自上世纪90年代以来已摸索近20年。但主要针对事业单位本身进行裁并、减员，这种单兵突进模式让事业单位越改越多。

　　“改革要整体推进，就需顶层设计，这份《意见》有助于把各个部委的工作整合一起，避免走弯路。”中国行政体制改革研究会副会长、国家行政学院教授汪玉凯对《意见》整体推进改革模式评价颇高。

　　顶层探索

　　“很难用国外非营利组织（NPO）或非政府组织（NGO）理论看待中国事业单位，它是一个非常特殊的现象。”提及事业单位，中国人民大学公共政策研究院执行副院长毛寿龙教授认为其绝对具有中国特色。

　　据统计，中国有126万个事业单位，共计3000多万正式职工，另有900多万离退休人员，总数超过4000万人。提供医疗、卫生、教育等公共服务是政府和民众对事业单位最重要的期待。

　　但一直以来，事业单位没有在社会发展中起到应有作用。正因为如此，同国企改革和行政管理体制改革一样，改革事业单位的呼声一直强烈。

　　“不是说有了《意见》才有事业单位的改革。”在中国人事科学研究院院长吴江看来，这份文件实际上是之前多年改革经验的积累。

　　吴江表示，我国事业单位改革最早始于上世纪90年代中期，此前10多年的改革主要集中在所有制角度、事业单位人员的身份变化、分类改革三方面。

　　“这些改革取得一些很好的成果。”吴江就特别向记者提到了事业单位人员聘任制改革。“五年一聘，并且纳入绩效管理制度，将身份管理制改为岗位管理。目前的事业单位人员，有85%实现聘任制。”

　　但在不少业内人士看来，《意见》出台前事业单位改革大都支离破碎，有单兵突进的味道。

　　中央机构编制委员会办公室研究中心主任洪都就曾指出，事业单位改革伴随着我国的经济体制改革，已进行了许多年，但都是支离破碎，缺乏顶层设计。“人事制度改革如此，事业单位社会化同样如此。”

　　正如《意见》指出：“一些事业单位功能定位不清，政事不分、事企不分，机制不活；公益服务供给总量不足，供给方式单一，资源配置不合理，质量和效率不高；支持公益服务的政策措施还不够完善，监督管理薄弱。”

　　洪都指出《意见》的特点之一就是“顶层设计，突破了原来各个地方自行搞改革的格局，把整个改革高度集中起来统一规划，统一决策”。

　　“如不从根本上改革事业单位管理体制，解决影响公益事业发展的深层次原因，只把发展公益事业简单地理解为增设机构、增添人手、增加收入，结果还是"花钱养人、养机构"，公益服务质量和效率就难提高，公益事业投入效益就会打折扣。”汪玉凯说。

　　自去年3月以来，国务院颁布了37号文，出台了包括目前公开征求意见的《事业单位人事管理条例》等10个子文件，均为事业单位分类改革的配套文件。

　　政府市场要分开

　　作为中国历次机构改革的遗留产物，一部分承担行政职能的事业单位没有纳入公务员管理，造成一些公共机构出现利用所占有的公共资源乱收费、乱罚款的现象，把服务变成了收费以满足部门和个人利益需要。有的事业单位现行的组织结构和管理方式，强化了公共机构的官僚化，造成了公共资源的浪费和公众利益的损失。

　　这类事业单位回归行政机构后容易出现三大“尴尬”：可能突破机构限额，与大部门体制方向相违；可能突破人员编制限制，与精简效能原则不符；可能给地方政府带来财政压力，继而形成改革阻力。

　　《意见》指出，强化事业单位的公益属性，是此次事业单位分类改革中尤为突出的主导理念。

　　“我们可以清楚地看到未来的事业单位就是公益属性的事业单位，不再包括行政类和经营类的事业单位。提高公益服务水平、满足人民群众需求，就是事业单位改革的出发点和落脚点。”汪玉凯说。

　　按社会功能将现有事业单位划分为承担行政职能、从事生产经营活动和从事公益服务三个类别。留下提供公益服务的事业单位作为基本公共服务的主要提供者。

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