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深化国企改革需要明确的几个概念

2014-07-22 13:00:20 公务员考试网 http://www.huatu.com/ 文章来源:华图教育

    完善国有资产管理体制,深化国有企业改革是全面深化经济体制改革的重点也是难点,围绕这一问题社会上存在很多争论和质疑,其中一个重要原因是对有关国有企业的一些基本概念理解不够准确。党的十八届三中全会从坚持和完善基本经济制度的全局和战略高度,对完善国有资产管理体制,深化国有企业改革提出了明确要求,贯彻落实好三中全会精神,首先要明确概念,统一思想。

  第一、 大部分国有企业已经改制为国有控股企业

  经过30多年的改革发展,国有企业发生了质的变化,传统意义上的全民所有制企业已经很少。据统计,全国90%的国有企业完成了公司制改革,这其中有一些是国有独资公司,但大部分实现了股权多元化。截止2013年底,在A股上市的国有控股公司达1029家,占境内上市公司总数的41.3%,占上市公司总市值的64.4%。还有一批国有企业在海外上市。因此,国有企业只是一个泛称,准确的讲是国有及国有控股企业,而且大部分是国有控股企业。

  明确这一概念可以说明两个问题:一是混合所有制已经在一些国有企业实现。二是解读分析有关国有企业经济数据时必须考虑国有股权比例这一因素,不能笼统的将一些指标都算在国有企业身上。按照《企业会计准则》,母公司要将所投资的、具有控制力的企业全部纳入合并财务会计报表。因此,国有及国有控股企业实现的营业总收入、利润总额、上交税金等并不全是国有资本创造的。财政部企业财务会计决算数据显示(不含金融类企业),合并报表中归属于国有企业母公司的所有者权益在80%左右(即母公司在所投资企业中所占的股权份额)。这就表明国有及国有控股企业的营业总收入、实现利润中有20%左右不属于国有企业集团母公司享有,而是属于其他投资者的少数股东权益。

  还须说明的一点是,股权多元化并不完全等同于产权多元化。一些公司制企业,除大股东是国有身份外,其他股东中也可能是国有身份,如一些国有企业之间相互投资,就会出现这种情况。虽然股东不同,但产权性质依然是国有。所以,在企业财务会计合并报表中的少数股东权益中还会有一部分属于国有的权益,只是不属于国有企业集团母公司。由于财务会计报表是按投资人划分权益,而非按所有制性质划分权益,少数股东权益中的国有部分很难划清。

  在国有企业中发展混合所有制面临的主要问题:一是一些企业只是在形式上实现了混合所有制,而不是实质意义上的混合所有制。其他所有制资本占比很小,只是“点缀”,国有股一股独大,有的高达90%以上,难以形成有效的制衡和约束机制,国有资本的撬动与放大作用没有充分发挥。二是虽然实现了股权多元化,但还没有形成市场经济要求的产权多元化。国有企业之间相互持股,属于“友情客串”,不是混合所有制。因此,促进混合所有制发展的重点,是在保持控制力、影响力的前提下,进一步降低国有股权比例,让真正的非公有制资本进入国有企业。

  第二、 中央企业应当包括五个部分

  现在社会上对中央企业的概念缺乏清晰的认识,相当一部分人认为,中央企业就是国务院国资委监管的113家企业集团。其实,中央企业不仅限于此,还应包括以下三类企业,一是中国铁路总公司、中国邮政集团公司、中国烟草总公司,这3家企业政策性较强,目前由财政部履行出资人代表职责或国有资产监管职责;二是中央文化团体转企改制后,成立了中央文化企业国有资产监督管理领导小组办公室,设在财政部,由财政部履行出资人代表职能。目前,这类转企改制的文化企业有109家。三是一些中央部门未脱钩企业,分别隶属于83个中央部委、事业单位、人民团体,据统计有6200余户。这些企业主要是与中央部门履行职责密切相关,也有一部分是后勤服务机构。上述企业均属于非金融类企业,可以统称为中央工商类企业。财政部企业财务会计决算显示,中央工商类国有企业资产总额、净资产、营业总收入、利润总额、企业户数分别占全国国有企业的48.5%、47.3%、59.7%、65.8%、32.9%。

  除此之外,还有金融类企业,主要包括:工、农、中、建等商业银行,信达、华融等四大资产管理公司,以及证券、保险等非银行金融机构。据统计,目前中央管理的金融类企业共43家,有些已经上市,属于国有控股公司,由财政部按规定管理金融类企业的国有资产,中国汇金投资有限责任公司持有一部分国有股权,以出资额为限履行国有股东职责。将这些企业称为金融类企业,是从行业管理角度划分的。从管资本角度看,国家投入到工商类企业与金融类企业的资本都是经营性的,没有本质区别。现实中,很多金融类企业持有工商类企业股权,工商类企业也向金融领域投资,产融结合是企业发展的客观需要和必然趋势。因此,中央金融企业也应属于中央企业。

  目前,地方政府对国有企业的管理格局与中央基本相同。近年来,企业国有资产管理存在的主要问题之一是条块分割,不仅使同属国有性质的资源、资本在中央与地方、不同监管主体之间画地为牢,难以合理配置、有效流动,而且导致条块之间重复建设和投资,无序竞争。深化国有企业改革,完善国有资产管理体制,应当加强企业国有资产统一管理,制定国有经济布局和结构调整规划,建立涵盖全部国有企业的基础管理制度体系,这是明确国有企业功能定位,促进发展混合所有制经济重要抓手。

  第三、国有资本收益是国家以所有者身份取得的国有资本投资收益

  2007年,国家开始建立国有资本经营预算制度,社会上对此也很关注。但对于什么是国有资本收益尚存在模糊认识。国有资本收益是国家以所有者身份取得的国有资本投资收益,应该有广义和狭义之分。广义的概念是国有资本的全部投资收益,即企业集团合并报表扣除少数股东权益后归属于国有企业集团母公司的全部净利润。狭义的国有资本收益是指归属母公司净利润中上交国家财政的部分。目前中央企业按归属企业集团母公司净利润的5%—20%上交国家财政。地方国有企业由当地政府根据情况确定上交比例。

  需要强调的是,国有及国有控股企业的利润总额不是可以供股东分配的利润,更不等于是国有资本投资收益。首先,企业要根据实现的利润总额缴纳企业所得税,完税后形成净利润;其次,按照《企业会计准则》及国家有关财务管理规定,如企业以前年度出现亏损,净利润要先弥补以前年度亏损。弥补亏损后,按照《公司法》企业还须提取最高不超过10%的法定公积金,剩余部分才是可供股东分配的利润。如上所述,企业集团还要按照少数股东权益,扣除应属其他投资者的可供分配利润后,确认属于企业集团母公司的可供分配利润,这部分利润即为广义的国有资本投资收益。

  财政部2012年企业财务会计决算数据显示,全国工商类国有企业实现利润总额为2.4万亿元,缴纳所得税后的净利润为1.79万亿元,按10%计提法定公积金后为1.61万亿,扣除少数股东权益后归属于国有企业集团母公司的可供分配利润为1.29万亿元。

  国家是国有资本的投资者,国有及国有控股企业按一定比例将可供分配的利润上交国家,是一种分红行为,体现的是国家与国有企业的分配关系,因此应当纳入国家财政管理的范围。完善国有经营资本预算制度,一是要提高国有企业向国家的分红比例;二是要提高国家收取的国有资本收益(即国有资本经营预算收入)上缴公共财政的比例。按三中全会要求,两个比例到2020年都要达到30%,并将国有资本预算收入更多用于保障和改善民生。三是目前尚有一部分国有及国有控股企业未纳入上交国有资本收益范围,要将这部分企业全部纳入国有资本经营预算管理,建立覆盖全部国有及国有控股企业的国有资本经营预算制度,强化企业经营管理国有资本的责任和义务。

  第四、经营性国有资产主要是指企业国有资产

  国有资产包括哪些?如何划分?社会各界的理解和认识不尽相同。通常分为三大类,即经营性国有资产、资源性国有资产和行政事业性国有资产。行政事业性国有资产是由行政事业单位所有、使用的国家资产,相对较为明确。主要是经营性国有资产和资源性国有资产如何界定。

  经营性国有资产应当是指企业国有资产,按照《企业国有资产法》规定,企业国有资产是指国家对企业各种形式的出资所形成的权益,也就是企业资产负债表中的净资产或所有者权益,而不是资产总额。

  资源性国有资产的范围较广,如土地、矿藏、森林、草原、水流等。这类资产与经营性国有资产的功能作用差别很大,相应采取不同的管理方式。三中全会《决定》中将这类资产的管理作为生态文明制度建设的重要内容,提出要健全国家自然资源资产管理体制,统一行使全民所有自然资源资产所有者职能。这对于区分经营性国有资产与国家自然资源资产具有十分重要的意义。

  需要指出的是,一些资源性国有资产可以转化为经营性资产,最典型的是土地和矿产。当企业通过一级市场购买取得土地使用权、勘矿探权、采矿权之后,这部分资源就转变为企业经营性资产,进入企业资产负债表。

  三中全会《决定》在坚持和完善基本经济制度的论述中提出完善国有资产管理体制,以管资本为主加强国有资产监管,应当主要是指经营性国有资产,即企业国有资产。完善企业国有资产管理体制与深化国有企业改革是一个问题的两个方面,在国有企业改革已经取得很大进展的情况下,应把完善国有资产管理体制,作为深化国有企业改革的重点和突破口。

  按照三中全会要求,财政部会同国务院国资委等有关部门正在研究《完善企业国有资产管理体制的意见》和《国有资本运营投资公司试点方案》,积极稳妥地推进国有企业改革。(作者 黄秉华 财政部企业司综合处处长) 

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