厘清政府边界避免干扰改革，疏解堰塞湖现象

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近日，国务院总理李克强主持召开国务院常务会议，要求以政策兑换为目标，紧抓落实，稳定积极向好的市场预期与社会信心，以转变政府职能为抓手，继续深化改革，扭转政令不畅的“堰塞湖”现象，克服拖延应付和打折扣、搞变通等行为。

自新一届政府履职以来，国务院立志于理清政府与市场、社会关系，持续加强了行政体制改革，先后取消和下放了大量的政府审批事项，不断释放改革红利，以期望激活市场内生活力，推动经济社会转型。不过，部分政府部门在执行当中，未能真正有效推进政府职能转变，导致政令不畅的“堰塞湖”现象突出，如部分政府部门避重就轻地仅基于行政运行成本而取消部分非核心行政审批权，正如最近国务委员兼国务院秘书长杨晶表示，目前中央层面仍有1500多个行政审批事项，地方政府层面还有1.7万个，还应进一步用政府权力的“减法”，换取市场活力的“加法”。

要有效促进政令畅通，亟需基于顶层设计，构建一个激励相容的政府职能机制，出台一套覆盖全国的政府负面清单管理菜单，直观细致地勾勒出政府与市场、社会清晰的履权边界，为行政权力设定制度阀域。政府负面清单管理菜单的重要性，在于其能直观清晰地向各级政府部门勾勒出权力的行权半径，而非把理清政府与市场、社会边界的改革，单纯倚重于取消部分行政审批权的实施行为本身，以行政手段强制自我削权。

目前行政权力存在重事前审批、轻事中监管规范及事后惩治等路径依赖，使各级行政部门把行政审批权改革，理解为行政审批权限量的消减和行政审批流程的重组，这导致部分行政审批权名义上取消了，但实际却蜕变为由分散审批转向综合审批的行政审批流程重组，其结果自然是分散的审批流程没有了，但企业该通过的政府审核并没怎么减少，市场和社会的内生活力并没有应行政审批流程重组，而真正轻装上阵。也有企业则倾向于认为，相关政府部门的审批对企业是一种政府信用背书，只要文件上盖了政府部门的章，意味着政府分担了部分责任，并避免了部分行政部门日后利用监管权干扰企业运营自治权的麻烦。

与此同时，行政审批权是一种稀缺性资源，是权力就不可避免地存在租金，而行政体制改革本质上是对权力配置的调整，这无疑将牵涉部分政府和官员的利益、地位，使部分政府部门和官员基于自利最大化诉求，采取各种变通措施，冲淡改革对自身的不利因素，并尽力向市场和社会传达其存在的信号，导致上有政策、下有对策的政令不畅。

由此可见，当前有效舒缓政令不畅的“堰塞湖”，构建激励相容的行政管理体制，首先需基于顶层设计出台负面清单管理菜单，清晰向各级官员明确政府与市场、社会的边界，使之了然什么该做、什么不该做，该做的不做和不该做的做了，需承担怎样的责任等，并推定行政管理职能的后倾，即行政服务职能由准入式的审批转向事中的监管规范和事后的惩谴等。

同时，在推定行政体制改革中，应把即将调整职权的行政部门及官员权力作为具有自利偏好的博弈主体，适度出台利益补偿方案换取其支持：即在行政体制改革中，走出部门改革立规的思维，让一度在改革中沉默的相关利益主体参与到改革方案的构建中，推进开门立法和改革，并在此基础上为被改革部门提供利益补偿机制，以避免这些部门通过阳奉阴违等变通手段干扰改革的令行统一。

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