广州观察：城管“作茧自缚”有助解执法困局

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杜国强

日前，《广州市城市管理综合执法规范》（以下简称《执法规范》）正式印发实施，这是广州市又一旨在规范城管执法权的制规努力。作为一名长期关注城管执法的法律学人，我认为，《执法规范》的出台，将对破解城管执法领域的诸多困局产生积极的推动作用。

城管执法在解决城市管理领域的职权交叉，进而改善公共环境等方面的作用有目共睹，但是该领域屡屡出现的执法冲突及造成的人身伤亡与财产损毁也将其推向社会舆论的风口浪尖。城管，不仅逐渐成为公众茶余饭后的谈资，而且也被看作是和谐社会构建中的一个不和谐的因素。但是，我们不能将此种不和谐局面完全归结于城管方，在一个社会矛盾丛生、官民极度对立的时代，完全将问题推向城管多少有些复杂问题简单化的嫌疑。社会治理中，实际上是既有恶官，也有刁民，借用复旦大学孙笑侠先生的话讲，如果制度不健全，刁民与恶官总是共存的，每位公民都可能转变为刁民，每位官员也有堕落为恶官的机会。相比将城管“污名化”甚至是“妖魔化”的言论相比，前述论断可能会引起某些人的不满或不快，但我认为这正是客观冷静看待城管执法所需的立场。

我无意更无力于为城管执法做辩护，只是认为我们不能因为暴力执法的存在，而对暴力抗法采取选择性无视的态度，二者并存是当前城管执法领域的真实图景，而且暴力执法与暴力抗法在解决思路上亦难以彻底割裂。有人主张执法行为要合乎比例，加强执法机构与其他政府职能部门尤其是公安机关的合作，还有人高呼城管执法应从目前的刚性制裁走向柔性化方式，行政指导、行政合同、行政奖励、行政资助应该成为执法者面对问题时的行为选项。实务届更是创新不断，西安市莲湖区的“标准化执法”与公证人员随行，深圳市龙岗区的“关爱执法、民族执法、渐进执法”，厦门市的“宣传、教育、处罚”三步走执法模式，北京市东城区的谈判专家介入，深圳市的购买公共服务，再加上一些略带猎奇色彩的卖萌、眼神、献花、齐喊等执法方法，执法举措已然达到令人目不暇给的程度。前述创新的初衷是值得肯定的，在某段时间可能产生的积极作用也不能忽视。但是从长远看，通过制度，培养与提高城管执法的执法水平才是治本之策，“打铁还需自身硬”，只有规范城管的执法行为，获得包括商贩在内的广大公众内心的支持，暴力抗法的现象才能得到逐步遏制，面对暴力抗法时，相关措施的使用也才能有理有节。

城管不仅仅是一种制度，同时也是对城管法规执行者的代称。依据美国学者Lipsky的分析，城管是最为典型的街头官僚（street-level bureaucracy），他们虽然处在政策链条的末端，甚至可以说是“位卑言轻”，却在执法过程中享有宽泛的裁量空间，如果其行为失范，任何用意良善的制度都将成为水中之月、镜中之花。此次广州市《执法规范》的创新之处在于，通过成文化的规则为城管提供执法上的指南，将城管的执法行为导向更加良善的方向。这种“作茧式”的做法，或将成为规范城管执法的一种新的典范。《执法规范》共十三章一百五十七条，以“依法行政，执政为民”为理念，确立了公正、公开、廉洁、文明的执法原则，无论是体制内的部门协作、案件的审批与会审、执法卷宗档案管理，还是涉及相对方的执法用语、执法行为、法律适用、调查取证、执法措施、听证程序，《执法规范》都做了相当细致的规定，为城管执法的规范化明确了全程式、立体化的标准。而且，从具体内容上看，《执法规范》也并非是对已有法规的简单汇编，而是立足于本地执法现状，在程序性与实体性环节有的放矢的进行了规定的设置。

在我看来，《执法规范》不仅在具体实施过程中有助于规范城管执法、缓和官民关系，进而为全国范围内城管立法的出台积累经验，而且这种“作茧”式的理念也值得鼓与呼，这是运行于法治框架之中的政府应有的理念。有了此种不懈的“作茧”努力，不仅城管执法形象有望的全面提升，而且作为制度的城管其包含的正确与正义的特质，才能为公众理解并自觉自愿的服从，暴力抗法的生存空间将受到最大程度的挤压。可以期待，《执法规范》的实施，将为城管自身的“破茧”注入强劲的推力。一旦“破茧”成功，城管与公众的关系也势必从当前的对抗状态转变为维持城市公共秩序的协作者，实现协同治理的愿景将为期不远。

（作者为中山大学法学博士，西北政法大学行政法学院讲师）

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