时政热点:财政体制改革需防止产生异化

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财政部部长楼继伟谈及财政预算和税收体制改革亮点时强调，预算审批将以支出为重点，如此一来，税收不再是任务，而是预期，财政收入依法征收，该收多少就收多少。

目前的财政体制扭曲严重，很大程度上导致了财政资源错配和财政效率低下，亟待改革。因此，此次《决定》提出建立现代财政制度，主要涵盖的是政府预算制度和税收制度的改革，意在建立财事权相适应的财政体制。

楼部长的这一番话，实际上是在阐释建立现代财政制度的方法，以及财政制度的改革逻辑。这一改革的思路是，把预算审批重点从收支平衡转移到支出，简而言之，就是把目光从“花多少钱”转移到“怎么花钱”；这样税收就不再是任务，地方政府只需关注合理科学地支出，不用为了完成财政收入任务而在经济放缓的时候狠抓税收加速经济下滑，由此实现税收依法征收，以求达到“该收多少收多少”的效果，杜绝过头税。

这一改革思路的逻辑无疑是自洽的，只是未免显得理想化。结合当前的现实背景，在实际执行过程中很可能产生异化，需要足够的条件支撑才有可能保证结果不偏离初衷。

就预算编制而言，本次改革提出了建立中长期重大事项科学论证的机制，以及重点支出与GDP脱钩。一方面，目前的预算编制粗放，执行随意性强，很多项目完全没经过可行性论证一拍脑袋就报上去了，结果就导致了“钱等项目”、“项目等钱”的资金错配问题；中长期的重大事项科学论证无疑有利于该类问题的解决，但如何保证论证可有效地影响预算编制及项目运行，却是更重要的问题。另一方面，当前的规定是教育、科技、农业、文化、医疗卫生、社保、计划生育7类支出必须占当地GDP的固定比例，由此产生了重复低效投入甚至投入与事业发展“两张皮”等问题；脱钩的初衷在于方便根据具体情况灵活制定科学的项目投入预算，但在预算执行随意化的情况下，脱钩也很可能成为削减民生支出的借口。

科学论证的有效性要得到保障、预算要终止随意化以防脱钩好事变坏事，和预算审批重点转移起效的前提条件一样——— 都需要预算监督“硬约束”。“硬约束”意味着终结人大审批只是走过场，明确其否决权与修正权，否则即使审批的重点转移到了“怎么花钱”也无法真的影响或决定“怎么花钱”，预算编制的粗放和执行的随意亦将继续。另外，“硬约束”还需纳入外部监督，这不仅包括此次改革提出的全面预算公开，更需要将预算外收入全面纳入预算，并将细化的版本公开，而不只是晒总账，其后还需将民意反馈有效纳入监督机制。

即使预算制度得以彻底改革，也不意味着税收从任务变成预期后，“该收多少就收多少”的结果可以实现。因为目前地方狠抓财政收入的根本动力并不只是为了完成任务，权责不对等以及财事权的不对等之下，政绩带来的投资冲动与收税过程中的自由裁量权相结合，留下了极大的寻租空间，才形成了当前的局面。尤其是正在推行的营改增，从地方政府几乎唯一掌握的主体税种营业税变为要和中央以25：75分成的增值税，等同于加剧了财事权的不对等，反而可能加剧地方狠抓税收的行为。要达到“该收多少就收多少”的效果，需要在法治基础上压缩自由裁量权，以财事全对等为原则重构税制，并建立地方政府信用评级与破产制度，实现地方自主发债，以财事权对等及权责对等约束地方政府行为。

财政资金来自于公民，其使用权也只属于公民。建立现代财政制度需以此为基点，以民主、法治的制度基础及透明化的社会环境为依托，对预算制度及财税制度进行彻底的改革。若无足够的条件支撑，改革过程很可能产生异化，如分税制一般在这片土壤上种出与初衷背道而驰的果实。

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