事业单位有关知识与招考政策（一）：事业单位基本常识

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　　事业单位概况及分类国务院2004年发布的《事业单位登记管理暂行条例》，对事业单位概况及分类进行了规定。结合我国事业单位情况，以下进行简要介绍。

　　(一)事业单位概述

　　1.事业单位概念事业单位，是指国家为了社会公益目的，由国家机关举办或者其他组织利用国有资产举办的，从事教育、科技、文化、卫生等活动的社会服务组织。事业单位依法举办的营利性经营组织，必须实行独立核算，依照国家有关公司、企业等经营组织的法律、法规登记管理。

　　2.事业单位的性质和宗旨

　　(1)事业单位的性质。事业单位是相对于企业单位而言的。首先事业单位包括一些有公务员工作的单位，它们不是以盈利为目的，是一些国家机构的分支。企业单位就是以盈利为目的公司等以赢利为目的的机构。企业单位一般是自负盈亏的生产性单位。所谓“自负盈亏”意即：自己承担亏损与盈利的后果，有一定的自主权。企业单位分为国企和私企。国企就是属国家所有的企业单位，私企就是属个人所有的企业单位。

　　(2)事业单位的宗旨。事业单位是以政府职能、公益服务为主要宗旨的一些公益性单位、非公益性职能部门等。它参与社会事务管理，履行管理和服务职能，宗旨是为社会服务，主要从事教育、科技、文化、卫生等活动。其上级部门多为政府行政主管部门或者政府职能部门，其行为依据有关法律，所做出的决定多具有强制力，其人员工资来源多为财政拨款。事业单位的登记在编制部门进行。事业单位与职工签订聘用合同，发生劳动争议后，事业单位进行人事仲裁。

　　3.事业单位的特征

　　(1)依法设立。事业单位的设立，应区分不同情况由法定审批机关批准，依法登记，或者依照法律规定直接进行法人登记。

　　(2)从事公益服务。事业单位从事的是教育、科技、文化、卫生等涉及人民群众公共利益的服务活动，一般不履行行政管理职能。

　　(3)不以营利为目的。事业单位一般不从事生产经营活动，经费来源有的需要财政完全保证，有的可通过从事一些经批准的服务活动取得部分收入，但取得的收入只能用于事业单位的再发展，不得用于管理层和职员分红等。

　　(4)社会组织。事业单位是组织机构而不是个人，要有自己的名称、组织机构和场所，有与其业务活动相适应的从业人员和经费来源，能够独立承担民事责任。在事业单位改革中，应根据事业单位的四个特征，对以前被界定为事业单位的，有计划、分阶段通过改革逐步还原其应有属性。同时，在宪法和现有的法律框架内，重新统一规范目前存在的各种公益服务组织，实行统一的法规和政策，实现政府“有所为，有所不为”和提供公益服务方式多样化的目标，促进各省(市、县)事业单位公开招聘工作人员考试通用教材项社会公益事业的健康发展。

　　(二)事业单位的职能与法律地位

　　1.事业单位的职能在市场经济条件下，市场对资源的配置起基础性作用，而市场机制本身的自利和自发特性将产生溢出效应和公共物品选择的无效率，因此，政府管理国家和社会的一个重要职能是提供公共物品或公共服务，解决溢出效应，以维护国家和社会的效率、平等和稳定。政府在履行这种职能时,

　　一是通过宏观调控，有目的地引导企业在实现其自身利益的同时，关注社会的公共利益和满足社会的公共需求;

　　二是利用政府的行政权力，成立实体，具体实施政府的公共服务职能•;

　　三是通过政策和法律，弓I导和鼓励民间及社会的力量投身于公共服务事业。在我国，事业单位就是政府利用行政权力而成立的为国家和社会提供公共服务的法律实体。其职能一是从事教育、卫生、科技、文化等领域的公共服务活动;二是在特定的情境下，依据法律法规的授权和行政机关的委托，从事一定的社会事务的管理活动。

　　(1)事业单位与政府的职能区域划分。

　　形成于计划经济体制下的事业单位，与政府之间的职能划分不甚清晰，政事不分，政府与事业单位之间的职能交错，越位、错位、缺位现象严重，社会公共需求得不到有效满足。事业单位与政府职能的区别在于政府是社会公共服务事务政策的制定者和监督者，而事业单位是社会公共服务政策的具体执行者，通过事业单位的活动，实现政府的公共服务职能目标。

　　(2)事业单位与企业职能区域划分。企业是从事商品生产和经营活动的组织，其目的是获得更高的经济利益，并将所获利润作为投资人的回报和分配给组织成员。事业单位是提供公共服务的组织，其目的是为了满足社会的公共需求，实现国家和社会的公共利益。

　　(3)事业单位与社会团体及民办非企业单位的职能区域划分。事业单位与社会团体、民办非企业单位都具有非营利性，都从事一定领域的公共服务活动，但社会团体是公民自愿组成，其为了团体成员的共同利益;民办非企业单位的资金来源是非国有资产，它是政府在发展公共服务事业方面的补充。

　　2.事业单位的法律地位

　　(1)授权行政主体。授权行政主体是指行政职权并不因组织的成立而从宪法和组织法中获得，而是来自于有权机关通过法律法规授予的行政主体。事业单位经法律、法规的授权，可以成为行政主体。如，教育的学位授予和职称的评定授予;食品卫生的监督等。

　　(2)民事主体。根据《民法通则》和《事业单位登记管理暂行条例》及其实施细则的规定，事业单位依法登记获得《事业单位法人证书》即取得事业单位法人资格，以法人的名义开展活动，成为具有民事权利能力和行为能力的民事主体。

　　(三)事业单位法律分类

　　在事业单位的分类上有两个标准:一是以建立现代市场经济相适应的公共服务体系为目标进行分类;二是根据现有事业单位的职能特点进行分类改革。前者的目的在于保证公共服务的充分提供，建立有效率的公共服务业，后者的目的在于针对现有的事业单位进行不同类别的改革，以实现前者的远景目标。不同类型的事业单位，其所享有的权利义务不同，承担的法律责任不同。

　　1.事业单位的基本分类

　　传统的事业单位分类或是按照其所属部门的不同分为文教、科学、卫生事业单位，农林水利气象事业单位，城市维护和其他事业单位等;或是按照所有制性质分为全民所有制、集体所有制和民办事业单位;或是按照预算形式分为全额预算、差额预算、自收自支。但随着社会主义市场经济体制下政府职能的转变和社会公共服务体系的建立和完善，传统的分类不能满足和适应公共需求和事业单位改革和发展的需要。关于事业单位的基本分类，观点纷纭。如:世界银行认为，在法律上区分直属事业单位和独立事业单位。直属事业单位可定义为直接附属于核心政府部门、没有独立的法人地位、不独立核算的事业单位;独立事业单位可定义为具有独立法人地位、独立核算的事业单位;成思危认为，应区分基本事业或非基本事业和纯公益、准公益、半公益;等等。事业单位的基本分类一要在符合中国具体情况下借鉴国际经验;二要以政府的社会公共管理职能为边界;三要符合事业单位法律特征和职能特点。事业单位以其职能为标准可以划分为从事基础服务的事业单位、公用服务性事业单位、社会保障性事业单位、授权协调性事业单位。

　　2.现有事业单位的分类改革与法律属性改变

　　现有事业单位按照职能可以划分为生产经营性事业单位，社会公益性事业单位，行政管理性事业单位，三类事业单位在履行职能的过程中，形成不同程度的行政性垄断，政事不分，企事不分，严重阻碍了资源的有效配置，制约着社会经济的协调发展。因此，应当对现有事业单位以建立有效的公共服务体系，充分保证公共服务的有效提供为主旨进行改革。在清晰界定政府的社会事务服务和管理职能的基础上，调整公共服务资源的结构和布局。

　　(1)对于从事生产经营活动，其产品和服务市场化的事业单位，应当改变其事业单位法律属性，改制为企业。在此过程中应当避免过度市场化，目前一些承担社会公益职能，事实上不应市场化、企业化的机构却被推向市场。这些机构在实施了企业化改制或企业化运行后，自然将营利视为主要目标，本身应具有的公益目标则大都被放弃，一些机构甚至不惜采取损害社会公益目标的手段获取自身经济利益，最终使政府职能和国家目标受到影响。

　　(2)对于以行政管理为主的事业单位，进行职能还原和授权;应当由政府行使的行政管理权，还原给政府，必须由事业单位承担的行政权，应当由法律法规明令授权。

　　(3)对于社会公益性事业单位应该区分重点，合理界定，一是加大政府投入的基础性公共服务的力度，二是可以由社会力量组织服务的，应转为非营利机构。社会公益性事业单位改革应认识到民间和社会力量只能是政府作用的补充，从非营利组织发达的国家看，非营利组织所提供的服务领域也大都集中在文化、非义务教育、医疗、慈善、宗教以及部分边缘性科学研究领域。而那些公益性很强、产品或服务涉及国家长期利益或大多数公众基本利益的社会事业，如基础教育、基础科学研究以及具有较强社会公益性的技术研究和推广、卫生防疫以及公众基本医疗服务等，仍采取政府直接组织方式。

　　(四)事业单位的内部管理制度与组织运行方式

　　现行的事业单位诞生于讦划经济体制之下，深受行政管理模式的影响。事业单位在法律上虽然是一个独立的法人，其职能也有别于国家机关，但长期以来在组织的运行方式上基本等同于国家机关，如单位的行政级别、人事制度安排、内部机构设置、福利待遇等。而由于事业单位所从事的活动领域与政府的行政管理职能不同，其人员的组成具有明显的专业和职业特征，因此，统一的行政管理模式并不能有效促进事业单位履行职能，难以建立有效的激励和约束机制，不同程度挫伤了人员的工作积极性。事业单位改革应当在宏观调整的前提下，解决微观的运行机制问题:不同类别的事业单位采取不同的内部管理制度与组织运行方式，建立和完善事业单位良好的治理模式。如，内部机构的设置及其权利义务，财务管理制度、人事管理制度等。

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