在十八大之前，包括在十七大上，我国已经提出了一些推进生态文明建设的举措、政策，但是一直没有提出一份完善的制度框架体系。十八大报告在我国明确提出经济制度、政治制度、文化制度及社会制度建设之后，提出要“加强生态文明制度建设”，并提出了一整套具有可操作性的具体制度。
【参考解析】
一是建立生态文明的评价体系。十八大报告提出建立生态文明的评价体系时，强调要把“资源消耗、环境损害、生态效益纳入经济社会发展评价体系，建立生态文明的目标体系、考核办法、奖惩机制”。这就是说，要改变现有的“唯GDP至上”的经济社会发展评价体系，把单纯的强制性环境约束指标转变为有效衡量生态文明发展的考核标准，从根本上优化单纯GDP的评价体系。这是生态文明制度建设的核心。
二是建立国土空间开发保护制度。这就是要按照区域经济差异建设生态文明。具体而言就是要“加快实施主体功能区战略，推动各地区严格按照主体功能定位发展，构建科学合理的城市化格局、农业发展格局、生态安全格局”。我国陆地国土空间辽阔，但适宜开发的面积少。扣除必须保护的耕地和已有建设用地，今后可用于工业化城镇化开发及其他方面建设的面积只有28万平方公里左右，约占全国陆地国土总面积的3%，必须走空间节约集约的发展道路。而且我国区域经济发展差异很大，发展不均衡，因此，国家对区域经济发展的调控应该区别对待、分类指导，这样才能保证生态文明建设。
三是建立资源有偿使用和生态补偿制度。在生态文明的框架下，资源性产品的价格应该包括两个方面：一是市场供求和资源稀缺程度所反映的产品的市场价格；二是资源性产品对生态系统影响所体现的生态价值。因此，深化资源性产品价格改革，既要放开国家干预，让市场合理定价，还要在市场价格的基础上，加上由国家确定其生态价值，即生态补偿。
四是建立排放（污）权交易制度。我国在排放（污）权交易已经有了一定进展，尤其是碳排放权的交易。1997年通过的《京都议定书》把碳市场作为碳减排的重要工具，之后世界各国纷纷构建自己的碳交易市场。由于我国已经成为世界碳排放的大国，遭受了巨大的国内外碳减排的压力，因此我国已经开展了碳排放交易试点工作。2011年11月，国家发改委在北京召开了国家碳排放交易试点工作启动会议，北京、上海、天津、重庆、深圳、广东和湖北被确定为首批碳排放交易试点省市，并提出2013年我国全面启动基于国家碳排放总量控制下的碳排放交易。
五是建立生态环境保护责任追究和环境损害赔偿制度。这一点就是说在环境资源税费、排放（污）权交易这些市场规制环境污染制度没有建立或无法推行的领域，国家还是要加强对环境污染的行政惩罚管制。目前，环境保护部正依托环境保护部环境规划院在7省市进行环境污染损害鉴定评估试点工作。待试点成熟后，应确定全国统一的环境损害鉴定和评估计算方法，在国家统一规划下，在各省、自治区、直辖市建立权威的环境损害鉴定评估机构，为环境损害赔偿提供可靠的技术支撑。政府职能亦称行政职能，是国家行政机关依法对国家和社会公共事务进行管理时应承担的职责和所具有的功能。政府职能反映着公共行政的基本内容和活动方向，是公共行政的本质表现。
1、为了城市天更蓝树更绿——上海推进生态文明建设
５年节约的标煤相当于４座年产百万吨级的大型煤矿；人均绿地面积已从“一张报”大小扩展到“一间房”；今后三年内将投资百亿元强化ＰＭ２．５防治，“消除灰霾见蓝天”——近年来，上海大力推进生态文明建设，力争让城市成为更加宜居的“绿色家园”。
（1）转变发展方式：让城市“休养生息”
被誉为“长江门户、东海瀛洲”的中国第三大岛崇明，地理位置优越，坐拥上千平方公里土地、数十公里深水岸线。如何开发利用崇明岛？上海选择了让崇明“休养生息”，将其定位为综合生态岛，继续作为东海之滨的“绿肺”。
面对蜂拥而至的投资意愿，上海的经济“后进地区”崇明曾在一个月里拒资１０亿元，凡是产业导向、能耗水平和环境评价不符合要求的项目，再赚钱也不允许上岛。
“如果发展重化工，短期经济效益明显，但对子孙后代无法交代。”崇明县委书记彭沉雷说，崇明咬定生态品牌不放松，将聚焦旅游业、新能源、云计算等低碳产业。
上海要发展现代化国际大都市，必须着眼于人与自然和谐相处、经济社会协调发展，崇明就是上海发展新理念的缩影。
上海市经济和信息化委员会副主任尚玉英说：“土地资源稀缺是上海工业发展的硬约束，‘十一五’期间，每年工业用地量是２．５万亩，而‘十二五’期间每年只有２万亩。面对困难，上海将把环保放在首位，靠转型和创新提升效益，不越雷池一步。”
实际上，上海近年来持续通过结构调整、产业转型来给生态环境“减负”。自２００７年以来，上海共实施调整项目３６２４项，节约标煤５３６万吨，虽然割舍数千个项目，影响了一些ＧＤＰ，但为未来城市发展赢取了环境空间。
（2）重视环境保护：还市民水清天蓝
天蓝、水清、岸绿，建设宜居生态环境，是上海建设国际大都市的必然要求。
为了一份清新空气，上海最近制订的新一轮环保三年行动计划大气专项共设置五大类５３个项目，对燃煤电厂、工业源、机动车、扬尘面源等多种污染排放源都采取了相应控制措施，累计投资１０３亿元，大气专项的项目和投入相比上一轮环保计划约增加４０％。未来上海还将提前实施机动车国Ｖ排放标准。
“我们将不遗余力推进ＰＭ２．５污染治理。”上海市环保局局长张全说。
上海环保投入已连续１２年占同期生产总值的３％左右，环境空气质量优良率连续８年稳定保持在８５％以上，近三年超过９０％，黄浦江、苏州河等“母亲水系”的水质稳定，曾经因为工业污染导致的中小河道黑臭早已一去不复返。
饮用水品质的变化，印证了上海生态的进步，也体现了以人为本的宗旨。随着上海生命水源工程“青草沙原水”工程全面通水，千万上海市民喝上了“有点甜”的“江心水”。
“上海市民从喝黄浦江下游水，到喝黄浦江上游水，再到喝长江江心优质水，无不反映出上海城市生态品质的提升。”投建“青草沙”的上海城投公司总经理孔庆伟说。
绿意围城。上海绿化覆盖率已达３８．１５％，外环还建起了５００米宽、全长９８公里的生态“围脖”。目前上海人均“绿色财产”已经超过了东京、大阪等都市，向巴黎、伦敦、纽约靠近。上海绿化市容局局长马云安说，上海寸土寸金，造绿代价高昂，但生态环境效益不是能用金钱简单衡量的。
（3）应用现代科技：推进节能降耗
日前，全国首家电子账单公共服务平台在上海正式开通，使未来公用事业账单无纸化成为可能。
上海经济信息化委副主任刘健分析，上海家庭每年收到的水、电、气等公用事业账单近５亿张，消耗了大量木材资源、人工成本和交通成本，用电子账单替代纸质账单，使市民生活低碳化。
在上海，通过“科技＋环保”，促进生态文明建设的例子还有很多。
生活垃圾无害化运输处置，是全球大城市共同的生态难题。从２００９年开始，上海开通了亚洲最大的生活垃圾内河集装化中转转运系统。负责该项工程建设运营的环境实业总经理梁超说，通过科技投入，上海城市“垃圾管理”方式发生了革命，从散装运输变为密封式集装箱运输，彻底杜绝了“二次污染”问题。
璀璨而节能，是夜上海灯光景观的新主题。上海投入高新科技，将建筑景观照明逐步替换成ＬＥＤ光源并设定分级亮度控制，还推进了联网联控工程，让景观灯光不仅流光溢彩，而且绿色节能。
上海交通港口局局长孙建平说，交通系统是城市活力的“血脉”，也同样是能耗排放“大户”。上海以高新科技推动节能减排，大大减轻了交通给环境带来的压力。上海航空通过对飞机加装翼梢小翼，可节约航空煤油３％以上，一年等于减少８０００多吨二氧化碳排放，相当于减少１７００辆汽车的碳排放；拥有国内最大网络规模的上海地铁，近年来采用了变频空调再造、新型水处理应用、ＬＥＤ照明改造、车辆基地太阳能利用等新技术。上海申通集团总裁俞光耀介绍，此举一年节电２０％，一年节电量超过３．８７亿千瓦时。
“建设和交通都是能耗大户，我们将运用新科技，走出新路子，让城市更加宜居。”上海市城乡建设和交通委员会主任黄融说。
2、生态文明建设的五大类型
生态文明建设的理念虽然在省区层面取得共识，但是，各省对生态文明建设重要性的认识仍然存在较大差距。本文以全国 31 个省“十二五”规划纲要为样本，根据其内容和结构，综合战略 ( 认识) 和战术 ( 行动) 两个层面，将各地生态文明建设的总体战略分为五种类型。各省对生态文明建设重视程度在战略层面上的差异，本文以生态文明建设是否被写入规划文本，是一般性地被提及还是被写进发展原则或目标，是否被写入指导思想等方面来衡量; 在行动部署或战术层面上的差异，则从生态文明建设在规划中是否有明确表达、是否有专篇规划以及是否有相应的任务落实或制度保障等来考察。
第一类: 战略战术双领先型。战略上高度重视，生态文明理念贯穿规划始终，对生态文明建设的目标、内容和任务都有明确界定和部署，战略战术均处于全国领先水平。这类区域有海南、江西、浙江、福建、广东、广西、贵州等省区。如浙江省，不仅把“着力建设生态文明”作为“五个着力”之一写入指导思想，将“生态文明建设实现新突破”确立为发展目标之一，而且对“推进生态文明建设”展开专篇规划，并围绕“生态经济、节能减排、环境质量、污染防治、生态保护与修复、环保能力、生态文明制度、生态文化”八个方面目标，提出生态文明专项行动，明确“完善推进生态文明建设的法规制度”并“广泛开展生态文明创建活动”，生态文明建设贯穿规划的“指导思想——— 发展目标——— 发展重点——— 专项行动——— 制度保障”全过程。海南“坚持把建设生态文明、保护生态环境放在经济社会发展的首要位置”，明确“全国生态文明建设示范成效显著”的目标，并对“生态文明示范区建设”进行专篇规划。
第二类: 战略优先型。思想上高度重视但战术层面上落实不够，将生态文明建设写入指导思想，但对生态文明建设的具体任务及内容等规划不足。这种类型主要有四川、甘肃等省区。四川是全国唯一把生态文明建设提升到与经济建设、政治建设、文化建设、社会建设并列的高度并且将之写入指导思想的省份，对生态文明建设重要性的认识可见一斑，但相比之下，战术上的支撑比较薄弱，规划没有对生态文明建设进行专题阐述，在表述上仍然采用常规性的“生态建设与环境保护”。甘肃把“建设生态文明省”写入指导思想，但未进行专题规划。
第三类: 战略战术相对均衡型。生态文明建设被写进规划原则或目标，在任务部署上也比较具体，对生态文明建设重要性的认识和具体部署均处于全国平均水平。安徽、山东、北京、宁夏、陕西、江苏、辽宁、重庆、湖北、天津、新疆、云南、河南、黑龙江等 14 个省区属于这种类型，可见，全国大多数省区属于这种类型。
第四类: 战术优先型。规划文本对建设生态文明有明确表述，以“推进生态文明建设”作为规划经济与资源环境协调发展的主题，建设的内容和任务比较明确，但未将生态文明建设写入规划指导思想或发展原则和目标。这类区域主要有西藏、河北、湖南。如: 西藏提出“加强生态文明建设，构建国家生态安全屏障”，河北提出“建设资源节约型环境友好型社会提高生态文明水平”，湖南提出“加快推进生态文明，建设‘绿色湖南’”，生态文明建设的主题鲜明，但没有上升到经济社会发展战略的高度。
第五类: 战略滞后型。规划文本对“生态文明”或“建设生态文明”完全没有表达，相比全国大多数省份对生态文明建设的重视而言，这些省区至少在意识上和认识上比较滞后。如吉林、内蒙古、青海、上海、山西等省区。
3、生态文明建设的三大模式
( 一) 模式一: 依托生态省建设推进生态文明建设
生态省建设是我国可持续发展战略在省域层面的一种发展模式和实践探索，是环保部门开展的“生态建设示范区”的重要组成。自 1999 年海南省进行第一个生态省建设试点以来，全国已有海南、吉林、黑龙江、福建、浙江、山东、安徽、江苏、河北、广西、四川、辽宁、天津、山西共 14 个省( 自治区、直辖市) 开展了生态省( 区、市) 建设。经过十多年的建设试点，生态省建设初具规模，各地在建立和完善工作机制、发展循环经济和生态产业、实施环境保护和生态建设等方面，取得了一些成绩，为推进生态文明建设提供了宝贵经验和坚实基础。党的“十七大”提出建设生态文明以来，各试点省区发挥先行优势，以生态文明理念深化生态省建设，依托生态省建设向生态文明建设迈进，一些试点时间较长、经济发达的省区更是成为全国生态文明建设的引领者。一是率先出台生态文明建设的意见、决定，如浙江省出台了《关于推进生态文明建设的决定》，福建省印发了《在海峡西岸生态文明建设中加快推进生态环境保护与建设行动纲要》以及《关于促进生态文明建设的决定》; 二是将建设生态文明、提高生态文明水平等，写入国民经济与社会发展“十二五”规划，明确未来五年生态文明建设的目标和任务; 三是分别在所辖流域和区域开展各具特色的生态补偿试点工作，如福建、江苏、安徽、辽宁、河北等省。
( 二) 模式二: 依托“两型社会”建设综合配套改革试验区推进生态文明建设
自 2007 年国家发改委批准武汉城市圈、长株潭城市群成为“两型社会”建设综合配套改革试验区以来，湖北、湖南两省依托试验区建设大力推进生态文明建设，成为我国生态文明建设区域实践的又一模式。经过近几年的试验，两省在探索特大城市尤其是老工业基地节能减排、集约利用资源和优化产业结构、水资源综合保护和利用以及江湖综合治理和生态保护等方面，先行先试，取得初步成效。同时，在建立健全组织机构、编制实施规划、推进一体化建设等方面改革创新，为全国做出示范。“十二五”时期是“两型社会”试验深入推进、重点突破的阶段。武汉城市圈综合配套改革将围绕“九大创新”为全国“两型社会”建设提供经验，包括:创新资源节约体制机制、创新环境保护体制机制、创新科技体制机制、创新产业结构优化升级体制机制、创新土地资源节约集约利用体制机制、创新统筹城乡发展体制机制以及深化财税金融、行政管理等领域配套改革。长株潭城市群则将着力在资源环境、土地管理、财税、投融资、行政管理改革等方面取得新突破，并在资源节约、环境友好、社会管理、城市建设、市场运作等方面出经验，出模式，为“两型社会”建设探路子。
(三)模式三: 以区域发展战略整体推进生态文明建设
对于经济发展相对滞后、自然环境相对较差的某些中西部地区，其生态文明建设走的则是一条跨越发展、整体推进的道路，即将生态文明建设上升到区域发展战略的高度来实施，如贵州、江西等省。贵州省地处云贵高原山区，生态环境脆弱、经济发展基础薄弱，通过传统的工业化模式难以摆脱“低水平均衡陷阱”状态，更难以实现对发达地区的追赶。为此，贵州省在全国率先作出建设生态文明的战略决策，将生态文明建设上升为区域发展战略进行整体推进，试图通过加快生态文明建设，从工业现代化的起步阶段直接迈入生态现代化阶段，实现经济社会的跨越式发展。经过“十一五”的强力推动，贵州省生态文明建设取得了一定成效，在思想认识、建设目标、内容体系、机制创新上形成了一定特色，显示出地方政府推动生态文明建设的蓬勃生机和强大活力。
除贵州外，更多的地区意识到生态文明建设的重要意义，主动将生态文明建设上升为区域发展战略，进行整体推进，如江西省。在发展理念上，江西明确提出“坚持既要金山银山、更要绿水青山的发展理念，在保护生态中加快发展，在加快经济发展中建设生态文明”，并将“着力提升生态文明水平”写入“十二五”规划指导思想，将生态文明理念融入经济、社会、生态建设的各个方面;在建设重点上，突出经济与生态的融合，以生态经济建设为重点，探索经济与生态协调发展的新模式; 在制度建设上，抓住鄱阳湖生态经济区上升为国家战略的契机，大胆创新，在全国率先进行“推进生态文明区域经济体系试点”，并将“开展绿色国民经济核算方法试点，开展环境污染、生态破坏成本以及水、湿地、森林等资源价值等方面的核算试点”，“开展排污费改环境税试点，开征污染排放税、污染产品税、生态资源税”等纳入“十二五”规划。
