简政放权回到法治轨道，权力须首先守法才可能

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政府职能转变，简政放权，近来被再次提到前所未有的高度。进一步取消和下放行政审批事项，其实旨在对行政权力的规范与约束。日前，行政法学者、中国政法大学终身教授应松年接受媒体专访，回顾行政立法近三十年历程，强调“行政法系的立法过程，是政府权力收缩的过程，更折射了市场经济发展过程中，政府干预与市场调节之间的路径较量”。

推进行政审批制度的纵深改革，在越来越多的场合被赋以“壮士断腕”的力道，究其原因在于行政权力收缩本身，涉及到方方面面的既有利益与部门利益，在“自我革命”的逻辑范畴内，要真正做到“明令取消的，要不折不扣地放给市场、社会，不得截留”，殊为不易。而具象化到制度层面，对行政审批制度的改革，终究难以绕过包括《行政许可法》在内一揽子行政法律的审视和打量。

所谓行政许可，指的是行政机关依公民、法人申请，审查并准予其从事特定活动的行为。对行政许可特性的解读，学界角度各异，赋权抑或对禁止行为的解禁，见仁见智。于公民、法人而言，“法无禁止即自由”的原则决定了，行政许可的设定更多属于恢复行政相对人自由的行为，而非某项权利的授予。对社会成员普遍限制(或禁止)、同时依申请而有限度许可的实质，根源上是基于特定行为的潜在危险性，这让行政许可本身注定成为一种特例，而非对所有社会行为的普遍约束。政府管的多少与政府的好坏之间，在此节点上建立了联系。

2004年6月，《行政许可法》制定出台，对行政许可的设定权设定了较明确的界限，部门规章不再拥有设定行政许可权力。但就在《行政许可法》生效前两天，“确需保留的500项行政审批项目”前置性地被设定了行政许可；该法颁行后，又出现所谓“非行政许可审批”的概念，首次开列211个非行政许可审批项目。就是从那时起，一度被等同化理解的行政许可与行政审批，被刻意区别对待。此后，各地更是大量存在变相设立行政审批的现象。《行政许可法》作为试图对行政权力进行有效限制的法律规范，其颁行伊始其实就已经面临妥协与让步的难题。

目前正在进行的行政审批制度改革，对其制度背景与目的诉求的理解，有必要回到以《行政许可法》为核心的行政法治化轨道。中央层面，目前已取消、下放334项行政审批等事项，成绩或算可观，但对通盘改革的观察仍须首先对现有行政审批事项做造册统计，并用《行政许可法》的精神与标准去逐一衡量、审定。此前地方性试点时屡屡提到下大力气放权的标准，在于“可取消可不取消的，要下决心取消；可放权可不放权的，要下决心放权”，目前需要厘清的恰恰就是对取消、放权的“可与不可”判断标准，改变“既是运动员，又是裁判员”的改革主体一元化局面。

日前，国务院总理李克强表示，政府改革这篇大文章，“中央政府改革是上篇，地方政府改革是下篇，要整体构思，通盘考虑，上下贯通，把整篇文章做好，更多释放市场活力”。行政权力收缩回到其应负起责任的那个范畴，将市场的还给市场，表面看在于具体审批项目数量的减少，但却并不意味着行政机关法定职责的弃守，在减少事前审批的同时，事中、事后的监管、规范是需要同时加强的方面。一个自由开放、公平竞争的市场环境，不可能与肆意妄为、不受限制的权力共存，它一定是权力变得谦卑、得到有效约束的结果。

行政审批制度改革的纵深化发展，就是要逐步改变目前由行政部门自身主导“放与不放”判断权的现状，让行政法治原则对行政权力本身进行无死角覆盖。具体而言，首先便是用《行政许可法》所已经确立的原则逐一审核现有行政许可类行为的必要性、合法性，进而列出放权清单与改革时间表。行政审批制度改革除了“自我改革”的属性，还应当注入法律的约束，让改革本身回归法治轨道，首先就是要尊重法治精神与法律规则。行政权力的第一角色，必须是守法者，才能让合格的执法者成为可能。

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