保卫“舌尖上的安全”

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　　民以食为天。食品安全关系百姓生命健康安全，可谓天大的事。

　　面对食品安全领域的乱象，尽管食品安全法施行仅5年，但立法机关及时回应社会呼声，对食品安全法进行大修。6月23日，食品安全法修订草案正式提交全国人大常委会初次审议。

　　“食品安全法自2009年颁布实施以来，食品安全形势总体稳中向好。但食品安全事件时有发生，监管体制、手段和制度等尚不能完全适应食品安全需要，法律责任偏轻、重典治乱威慑作用没有得到充分发挥，食品安全形势依然严峻。”国家食品药品监督管理总局局长张勇就修订草案作说明时表示，修改现行食品安全法十分必要。

　　“本次修法最大的亮点就是将保障‘舌尖上的安全’这一目标通过现代监管技术和制度加以落实，凸显了现代风险规制技术在食品安全管理制度中的地位。”北京大学法学院教授王锡锌表示。

　　加强防范——增设自查和责任约谈制度

　　“食品安全工作实行预防为主、风险管理、全程监控、社会共治，建立最严格的监督管理制度。”这是草案在总则部分新增的一个条款。

　　“这一条体现了食品安全监管的基本原则、目标以及落实目标的制度，也体现了通过社会共同治理实现有效监管的现代公共治理精神。”王锡锌解读说。

　　基于此理念，草案完善了一系列基础性制度，如增加风险监测计划调整、监测行为规范、监测结果通报等规定，明确应当开展风险评估的情形，补充风险信息交流制度，提出加快标准整合、跟踪评价标准实施情况等要求。

　　草案还增设了生产经营者自查制度，要求其定期自查食品安全状况，发现有发生食品安全事故潜在风险的，立即停止生产经营并向监管部门报告。

　　“企业，也就是食品生产经营者是食品安全第一责任人，加强自身预防工作，对于避免食品安全事故具有重要意义。”国家行政学院社会和文化教研部副教授胡颖廉指出。

　　草案同时增设责任约谈制度，规定食品生产经营者未及时采取措施消除安全隐患的，监管部门可对其负责人进行责任约谈；监管部门未及时发现系统性风险、未及时消除监管区域内的食品安全隐患的，本级政府可对其主要负责人进行责任约谈。

　　“约谈是一种低成本、灵活的行政手段，实践中取得了较好效果。纵观当前我国食品安全违法行为，有些是故意、有些是无知、有些是恶习。约谈制度有利于关口前移，提升生产经营者和监管者的素质和责任意识，从源头防范食品安全事件发生。”胡颖廉说。

　　此外，草案还增设风险分级管理的要求，规定监管部门根据食品安全风险监测、评估结果等确定监管重点、方式和频次，实施风险分级管理；增加“黑名单”制度，建立食品安全违法行为信息库，向社会公布并实时更新。

　　“‘黑名单’这条规定得非常细致，首先是记录违法信息，然后是向社会公布、实时更新。违法情节严重的，可以通报投资主管部门、证券监管机构以及金融机构。这样一来，违法者在投资、融资、扩大生产等方方面面都受到严格限制，大大提高了违法成本。这种经济制裁手段，比行政处罚更管用。”深圳大学法学院教授应飞虎说。

　　先行赔付——对生产经营者实行首负责任制

　　沈先生于2012年12月在北京马家堡永辉超市购买了15瓶啤酒和5瓶油辣子。后来，他发现所购商品均已过保质期，遂向法院起诉，要求商家根据现行食品安全法规定的要求进行10倍赔偿。永辉商业公司不服一审判决上诉。今年6月19日，北京一中院对案件终审宣判，支持了沈先生的诉求。

　　这个案子的赔偿额并不太多，审理却经历了很长时间。对于类似的情形，很多消费者都直言得不偿失、维权太难。如果食品经营者和生产者相互推诿，消费者更是无处索赔。

　　为了更有力地保护消费者合法权益，食品安全法修改突出了民事赔偿责任，规定实行首负责任制，即：消费者因不符合食品安全标准的食品受到损害的，可以向经营者要求赔偿，也可以向生产者要求赔偿损失。接到消费者赔偿请求的生产经营者，应当实行首负责任制，先行赔付，不得推诿；属于生产者责任的，经营者赔偿后有权向生产者追偿；属于经营者责任的，生产者赔偿后有权向经营者追偿。

　　王锡锌认为，首负责任制在立法理念上突出了对消费者权益的尊重，将会降低消费者索赔的成本，从而提升消费者索赔的积极性，并进而推动通过消费者维权而产生的“社会监管”效应。

　　草案同时完善了惩罚性赔偿金制度，规定：生产不符合食品安全标准的食品或者经营明知是不符合食品安全标准的食品，消费者除要求赔偿损失外，还可以向生产者或者经营者要求支付价款10倍或者损失3倍的赔偿金。

　　“不安全食品对人体健康造成的损害往往与本身价款不对称，若仅仅按照价款赔偿，即便10倍也难以有效保护消费者。因此修法作出这样的规定更加符合现实。”胡颖廉说。

　　不过，王锡锌同时指出，惩罚性赔偿的赔偿金，应当权衡考虑多方面因素，而不是硬性规定一个标准和系数，在数额上应该上不封顶。考虑到食品单价一般比较低，如果规定一个10倍系数，也不过是个很小的数额，如果进一步考虑诉讼成本，消费者维权的动力必将受到遏制。

　　直接开除——设置监管“高压线”

　　预防食品安全事故，确保食品安全，政府及监管部门发挥着重要作用。可是，如果政府及监管部门不作为怎么办？

　　对此，草案在法律责任一章新增专门一节“地方政府和有关部门的责任”，细化并加重对失职的地方政府负责人和食品安全监管人员的处分。依照规定的职责逐项设定相应的法律责任，细化处分规定；增设地方政府主要负责人应当引咎辞职的情形。

　　“设置监管‘高压线’是草案的一大亮点。重大事故中往往都有监管人员与违法者沆瀣一气、狼狈为奸、渎职的行为。加大处罚力度，设置监管高压线非常有必要。”应飞虎说。

　　草案规定，县级以上政府食品药品监管、质监、农业行政等部门的直接责任主管人员和其他直接责任人员，有瞒报、谎报重大食品安全事故，查处食品安全违法行为和食品安全事故时收受贿赂，参与、包庇或者纵容食品安全违法犯罪三种行为的，直接给予开除处分。

　　“设置这种高压线是必要的，也一定会产生作用。当然，开除公职只是上述行为可能导致的法律责任的一部分，而非全部。在刑法典中，也规定了相应的刑事责任，因此，如果上述行为构成犯罪，依照刑法规定完全可以再追究刑事责任。”王锡锌说。

　　对因食品安全违法行为受到刑事处罚或者出具虚假检验报告受到开除处分的食品检验机构人员，草案规定终身禁止从事食品检验工作。同时，食品检验人员、认证机构工作人员出具虚假检验、认证报告，构成提供虚假证明文件罪的，依照刑法有关规定追究刑责。

　　社会共治——人人都是食品安全卫士

　　保卫“舌尖上的安全”，除了生产经营者和政府监管部门的责任外，更需要社会各界的共同努力。“食品领域谈社会共治，还是比较新的话题。学术界对此的研究，也是近几年才多起来的。这是创新社会治理在食品领域的具体体现。”应飞虎说。

　　具体而言，草案规定了食品安全有奖举报制度，明确对查证属实的举报，应给予举报人奖励。

　　“举报的本质在于发现、获得违法行为和食品安全风险的信息，这些信息对于监管者的有效监管和执法是非常重要的。”王锡锌说。

　　胡颖廉认为，社会共治是社会治理创新在食品安全领域的具体应用，目的是调动社会各方面积极性共治共享食品安全。当前食品安全违法犯罪愈来愈具有隐蔽性，单靠监管是不可能发现全部问题的。发达国家经验表明，重金鼓励行业内部“吹哨者”主动揭黑，可以有效打击违法犯罪行为。

　　胡颖廉补充说，为了让这项制度执行得更好，一要适当提高奖励金额，二要加强举报人保护，三要区分有效举报与职业打假。

　　此外，草案还增设了食品安全责任保险制度，规定国家鼓励建立食品安全责任保险制度，支持食品生产经营企业参加食品安全责任保险。

　　“客观地说，食品安全的风险总是存在的，一旦风险爆发变成现实的危害，就会出现赔偿责任问题。如果危害所导致的后果很严重，赔偿成为一个天文数字并超出企业所能承担的极限，则消费者事实上将很难得到赔偿，而企业也将破产，导致一种‘双输格局’。”王锡锌认为，通过保险将风险分散化，有助于保护企业、保障消费者权益，也会激励保险公司对投保企业进行监管。这也是社会共治的一个方面。（记者 殷泓 王逸吟）

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