下放了近30年的税收立法权如何收回
记者：许多普通公众是在今年全国人大会上赵东苓提出那个议案以后，才了解到我国目前只有3个税种是由法律来规定的。
刘剑文：确实是这样，税收法定原则决定了“一税一法”，但是目前我国由全国人大及其常委会制定的法律只有《个人所得税法》、《企业所得税法》，十一届全国人大常委会制定了《车船税法》，除了这3部法律，还有一部规定征税程序等一般性事务的《税收征收管理法》。
其他领域的税收实体或程序性事项均由国务院及财税行政主管部门制定行政法规和行政规章。学界曾经做过统计，大约有30部行政法规、50部行政规章和5500部规范性文件，实际经济生活中真正在发挥作用的就是这些规范性文件。
十一届全国人大常委会在2009年6月废止了1984年的税收立法授权，1985年全国人大授权国务院可以在经济体制改革和对外开放方面制定暂行规定或条例，目前依然有效。
回顾全国人大在1984年、1985年所作的两次授权，在当时税种分散、税制建设需求急切的历史情境下，是一种迫不得已的选择，对我国特定时期的税法体系完善和经济体制改革起到了推动作用，具有一定合理性。
记者：《决定》里提出要落实税收法定原则，怎样理解落实？应该如何落实？
刘剑文：要分步骤推进，不可能一下子实现，有两种途径可以选择，一是仿照2009年十一届全国人大常委会废止部分法律的形式，选择恰当时机，废止1985年的税收立法授权，这种路径比较直接，但可能会在不同部门之间产生冲突。
二是不明确废止1985年的税收立法授权，通过将现行涉及税收的行政法规逐步上升为法律的方式，间接收回过去的授权，这样最终实现了淡化税收立法授权的效果，不过需要耗费更多时间。
记者：1984年、1985年的两次全国人大的授权立法使税收立法权已经下放了近30年，在今后坚持税收法定原则中，应该如何处理税收立法授权？坚持税收法定原则是否意味着，今后最高立法机关不能将税收立法权授权给国务院？
刘剑文：《立法法》中规定，税收等事项尚未制定法律的，全国人大以及常委会有权作出决定，授权国务院根据实际需要，对其中部分事项先制定行政法规。
比如，《决定》里提出加快资源税改革，在这种领域的税种立法技术尚不成熟的情况下，授权国务院先行探索是无可厚非的合理措施，对国务院进行适当的税收立法授权并不违背税收法定原则的要求。
我国当下的税收立法授权，大多采取整体授权、空白授权的方式，对相关的目的、范围、程序、期限等因素缺乏足够限制，对行政机关行使法律制定权力也缺乏过程监督和中间审查，容易造成混乱、失控，缺乏标准的授权，如同给被授权机关开出一张空白支票，使其获得无限制的授权。
毕竟，让作为税收法律关系一方的行政机关“既当裁判员，又当运动员”，丧失中立性和客观性。实践中，国务院往往全权下放或转授权某个中央部门来制定税收规范，而部门立法现象一旦泛滥，税收法律难免演变为一些部门争夺权力的手段。
在税收立法授权过程中，应当特别关注几个问题：一、在授权的同时必须对行政机关授权立法的目的、范围、内容等加以严格限定，实行具体、个别的授权而非概括笼统性的授权形式；二、增强税收授权立法的全过程监督和结果反馈，使每次授权都能成为权责关系明晰、始终如一的郑重托付；三、授权之后，仍须快速跟进税收立法步伐，时机成熟时就将相关的基本事项以全国人大或其常委会立法的形式颁布，防止税收行政法规的长期实行架空立法机关的税收立法权。
以房产税立法为突破落实税收法定
记者：《决定》第五部分深化财税体制改革中，提出必须完善立法，应该如何理解？
刘剑文：我的理解是，这传递给社会很明显的信号，财税体制改革必须坚持法律主导，这个法律要由全国人大及其常委会来制定，不是行政法规，搞好顶层制度建设，这个制度建设就是立法，实现良法善治。
记者：《决定》在深化财税体制改革中的完善税收制度这部分，提到两种税：一个是推进增值税改革，适当简化税率；另一个是加快房地产税立法并适时推进改革。《决定》为何提到这两种税？
刘剑文：目前我国税收制度正在进行两大改革，一是营业税改增值税的改革，一个就是上海、重庆已经进行了近3年的房产税试点。
《决定》对房地产税的表述是加快立法并适时推进改革，和前面提到的完善立法联系起来看，决策者的思路很清晰，就是要由全国人大及其常委会进行立法。
10月底公布的十二届全国人大常委会立法规划中，增值税法等若干单行税法属于一类立法项目，即条件比较成熟、任期内拟提请审议的法律草案，提到增值税，并加上“等若干单行税法”，这就说明全国人大要逐步推进税收立法，逐步实现“一税一法”。
公众说的房产税只是房地产税收体系的一个税种，还应包括城镇土地使用税、增值税、耕地占用税，目前规范这4个税种的都是行政法规，因此就要加快立法，使税收法定原则在房地产税收领域中得到落实。
记者：公众对于房产税非常关心，《决定》提到了相关问题，你怎样看？
刘剑文：目前个人最主要的私人财产就是房产，学界对于上海、重庆两地的房产税试点一直有批评，认为征税的合法性不足，从目前的情况来看，试点的效果不是特别明显，主张对住宅在保有环节开征房产税的人期望通过房产税为地方政府创造一个新的较大的税源，但是目前的税收收入很有限。
另外，房产税是直接税，纳税人对征税的反应最为敏感、直接，因而很需要通过立法来推进改革，以此凝聚共识、减小阻力，以程序正当性保障目的正当性。
有观点认为，《决定》中关于房产税立法的表述仅仅是指由国务院修订《房产税条例》，不得不说这是一种误读。《决定》中专门提出“加快房地产立法并适时推进改革”，就是表明要由全国人大制定《房产税法》，并且要加快立法进程。我认为，房产税立法应当成为落实税收法定原则的突破口，成为今后税收立法的标杆。
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文章来源：华图教育
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