“集体土地入市”要防止被地方架空

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■ 社论

关注十八届三中全会系列评论之六

《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出，建立城乡统一的建设用地市场。在符合规划和用途管制前提下，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价。

此一规定意味着，农村集体建设用地与国有建设用地将“同地同权同价”，这一政策无疑具有破冰意义，有利于打破土地市场的二元结构和剪刀差，尊重和保护农民的财产权，提升农民话语权，同时，还有利于提升土地资源的配置效率。

不过，这一政策要想完全落实，并不容易。因为，农村集体建设用地“入市”有个前提，即“符合规划和用途管制”。

首先得承认，这一前提很有必要。那么，什么样的农村建设用地可以推向市场？规划制定、土地用途管制如何合理制定，不至于成为农地交易的“拦路虎”，这都是需要正视的现实问题。

中央政府的规划不可能管到村的建设。可行的办法是由地方政府，特别是县级以下的基层政府负责集体建设用地利用规划。但规划权下沉后可能会有两个问题，一是盲目将辖区内的村庄占地列入商业开发范围。二是另一个极端，倘若集体土地畅通无阻入市，很容易对地方政府的“土地财政”形成冲击，这时候，不排除一些地方为了维持自己高位运行的土地存量的价格，拿规划做挡箭牌，限制甚至不允许集体建设用地入市。

这两种情形都要克服，克服的办法是加强村庄建设用地利用规划与城乡总体规划的衔接，规划编制做到公开透明，尊重民众，尤其是农民的意愿，实现规划的民主化与法治化。为此，国家有必要出台一般性指导意见。

另外，土地的用途管制，也可能成为集体建设用地入市难以逾越的门槛。防止此种情形发生的办法，需要国家从合理的土地用途管制体制的设计开始。可以考虑在全国划定农业保护区，采取一系列技术性措施，如连续大面积划定、改变行政管理层次等，克服目前基本农田保护办法的很多弊端。与此同时，对于农业保护区以外的土地，可以看做允许做非农产业开发的土地，交给地方管理，中央不再干预，更不再进行指标控制。有了这个制度，便可以考虑将农业保护区之外的全部集体建设用地推向市场，允许农民和村集体自由交易。

财产权，只有在市场上进行自由交易才能实现。“集体土地入市”要让农民和村集体真正受益，防止政策被地方架空，必须要在相关制度上进行更缜密的设计，充分保障农民的合法权益，扫除建立城乡统一建设用地市场的障碍。

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