追问地方债:究竟有多少 都花到哪了

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新华社供图

编者按

“地方债有可能引发债务危机”、“中国地方债比美国金融危机更危险”、“地方债风险一触即发将失控”……地方债问题已经引起广泛关注，众说纷纭。

我国地方政府性债务规模有多大？为何快速增长？债务风险是否可控？怎样构建地方政府新融资机制？本报记者围绕这些问题进行了深入调研，力求寻找客观而理性的答案。

钱不够花，地方政府借债发展

我国地方债资金大多用于重大基础设施建设和民生工程上，对地方经济发展发挥了重要作用

为何会有地方债？地方债都花到哪了？

“根据目前我国法律法规，地方政府举债是受到严格限制的。”财政部财政科学研究所所长贾康说，《预算法》规定，地方各级政府预算按量入为出、收支平衡的原则编制，不列赤字；除法律和国务院文件另有规定外，地方政府不得发行地方政府债券。

既然法律规定如此严格，目前巨量地方政府性债务是如何形成的呢？

贾康解释，法律属于“明规则”，但由于种种原因，特别是“有效制度供给不足”，“明规则”的执行效力大打折扣。多年来，各级地方政府以各种名义绕过《预算法》举借了大量债务。

一些地方政府之所以能绕过法律限制，“秘诀”之一是融资平台。尽管现行法律明确规定，地方政府不得在财政运行中开列赤字、不得发行地方债券、不得提供担保等，但一些地方仍通过成立各种名目的投资公司或建设公司等，搭建融资平台，向金融部门借款或向社会发行企业公司债或项目债。现有的法律规范其实无法对变相举债进行实质性的硬约束。

“地方政府之所以要发债，归根结底就是钱不够花。” 中国人民大学教授赵锡军说，地方政府缺钱的原因有很多，比如，一些欠发达地区没有稳定的财政来源，要发展就得开支，中央财政转移支付不能完全弥补资金缺口。

“资金不足，发展却不能滞后。”贾康说，基层政府面对多种考核目标，都必须“达标”，任何一项都可对政绩“一票否决”。经济快速发展，资金缺口越来越大，只有通过举债来解决。

国家发改委经济研究所副所长孙学工认为，我国地方债跟欧美一些发达国家政府债务的最大区别是，我国的地方债资金大多用于基础设施建设和灾后重建、改善民生等方面的投资，而欧美国家的债务则更多地用于消费领域。

据审计署2011年的审计结果，截至2010年底，地方各级政府已支出的债务余额中，用于交通运输、市政等基础设施和能源建设5.95万亿元，占61.86%；用于土地收储1.02万亿元，占10.62%。

这些债务资金的投入，加快了地方公路、铁路、机场等基础设施建设及轨道交通、道路桥梁等市政项目建设，形成了大量优质资产，促进了各地经济发展和民生改善，有利于增强后劲。

地方债总额中约有40%为或有债务

新一轮审计摸底已开启，专家预计，地方债务仍在总体可控的安全区间

目前的规模有多大，是地方债问题的焦点之一。对此，很多学者和机构都做了推算：18万亿元、20万亿元，近日有外资投行甚至认为会超过24万亿元……这些数字的可信度有多高？

关于我国地方债规模，最权威的数据来源于审计署两次对地方债务的审计。

第一次是2011年3月至5月，审计署对全国省市县三级地方政府债务进行了全面审计。数据显示，截至2010年底，我国地方政府债务余额为10.7万亿元。

第二次是2012年11月至2013年2月，为摸清地方政府性债务增长变化情况，审计署对36个地方政府本级2011年以来政府性债务情况进行了审计。数据显示，截至2012年底，这36个地方政府本级政府性债务余额3.85万亿元，比2010年增长12.94%。

贾康说，审计署2011年的审计，将地方债分成三大部分。一是地方政府明确直接负有还本付息责任的债务，占比60%多一点；二是地方政府负有担保责任的债务；三是地方债务是形式上看不到跟地方政府有关联，但实际上债务出现还本付息问题会把地方政府牵连进去、存在连带责任的债务。

“事实上，第二、第三部分只能算地方政府或有债务，发生不发生、发生多少，都具有不确定性和可调控性。”贾康说。

今年8月初，审计署开启了新一轮全国范围内的城市地方债审计摸底，但目前还未形成最终审计结果。

“根据第一次审计的地方债务总额和第二次审计部分地区地方债务的增长速度，以及对部分地区的调研，我预计地方债务的总额仍在一个总体可控的安全区间。”贾康说。

地方债高增长，源于体制性原因

财权与事权不匹配、事权划分不清、唯GDP的政绩观、投资效率偏低等共同推高地方债

地方债早已有之，近年来之所以成为经济领域的热点问题，主要源于规模的快速增长。连年高增长，原因何在？

“表面上看，地方政府负债快速增长有许多理由。”贾康说，诸如为抵御金融危机冲击而兴办的投资项目和经济增长点建设，加快城乡基础设施建设、兴建大型公益项目和改善市容市貌等。但透过现象看本质，地方政府负债快速增长有深刻的体制性原因。

首先不得不提的，是我国在1994年实施的分税制改革。“分税制改革的方向没问题，但由于种种因素，至今在省以下没有真正贯彻分税制，而是演变成为五花八门、复杂多样、一地一率、讨价还价色彩甚浓的分成制和包干制。”贾康说。长期以来，中央与地方之间的事权划分不清晰，农业、交通、教育等诸多支出项目都由中央和地方共同承担。地方政府支出责任总体模糊，但在具体场合又往往在不断强化，超出其财政能力。

“往深里讲，除了被动举债的压力外，地方政府也有主动举债的动力。”赵锡军说。

一些地方政府存在“借债—开发—盈利—还债”的逻辑：通过举债增加对城市基础设施投资，可以明显改善投资环境，增加对外来资本的吸引力，促进地方经济发展，还可以使城市土地得到大幅度升值，增加地方财政收入，从而用于偿还债务。

在政绩考核压力下，投资可以对GDP增长有更加直接的拉动作用，让地方官员“面子上更好看”。甚至还催生了一个怪现象：欠债越多的地方，发展得越快，地方官员提拔得越快。

“尤其是在2008年国际金融危机后，地方政府面对经济增速放缓，更有了举债的压力和动力。”中国经济改革研究基金会国民经济研究所常务副所长王梅说，根据审计署公布的数据，在2010年底，地方政府债务10.7万亿元中，有5.24万亿元形成于2009年和2010年。

严格来说，如果运作得当，地方政府这种“先借债发展，再盈利还钱”的思路并没有太大问题。但现实中，不少地方恰恰在“还钱”环节出了问题。这就是地方政府负债快速增长的另一个深层次原因——滞后于经济体制改革的政府行政管理体制改革。

“干了很多不该干的事，职能合理化与综合绩效考评却没有跟上。往往借钱很轻松，还钱很费劲。”贾康说，一些地方领导急于在任期内表现“政绩”，导致建设项目热衷于“短、平、快”，发展规划和项目立项缺乏科学严谨的论证。与体制改革不到位等密切相关的这些行为，导致投资效率明显偏低，同时还增加了债务风险。记者 许志峰 王珂 吴秋余

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