公务员考试申论热点话题四：坚定不移地探寻户籍制度改革

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　　热点话题四：坚定不移地探寻户籍制度改革

　　【热点追踪】2007年3月，公安部公布已有12个省自治区、直辖市已经相继取消11 "了农业户口和非农业户口的二元户口性质划分，统一了城乡户口登记制度，统称为居民户口，实现了公民身份法律意义上的平等。

　　2007年6月，重庆和成都被确定为全国统筹城乡综合改革配套试验区。自此，一场统筹城乡差别、平衡城乡利益、重建社会结构的变革开始了破冰之旅。根据统筹城乡改革方案，到2020年，重庆市的城镇化率将由目前的46. 7%上升至70%，意味着将有800万农民工进城变为新市民。

　　2011年2月27日上午，中共中央政治局常委、国务院总理温家宝再次专程来到中国政府网和新华网访谈室，接受中国政府网和新华网联合专访，同海内外网友 进行在线交流，在回答网友问题时，温总理说，我们正在出台一个文件，就是要积极稳妥地推进户籍制度改革。加快推进户籍制度改革势在必行，具有十分重要的意义。

　　2012年全国“两会”上，温家宝总理所作的政府报告中，再次将“推进户藉管理制度改革”提上议事日程。

　　一、我国现行户籍制度的弊端

　　我国现行的户籍制度存在五大弊端。

　　1.限制迁徙的“户籍制度”违宪违法

　　1949年第一次全国政协会议通过的《共同纲领》和1954年第一届全国人民代表大会通过的《中华 人民共和国宪法》都明确写有公民享有迁徙自由的条款。为了避免户籍制度与宪法之间的冲突，1975 年通过的《宪法》以及后来历次修改的《宪法》取消了这一条款。但是，迁徙自由本身是人身自由的一个 延伸，不管宪法有无明文规定，这种自由都是随宪法存在的。

　　迁徙自由是现代国家公民权利的重要内容。1997年10月和1998年10月，我国签署了落实《世界 人权宣言》的“国际人权两公约”——《经济、社会和文化权利公约》和《公民权利和政治权利公约》。其中 《公民权利和政治权利公约》第十二条第一款规定“合法处在一国领土内的每一个人在该领土内有权享 受迁徙自由和选择住所的自由”;第二条规定“凡未经现行立法或其他措施予以规定者，本公约每一缔约 国承担按照其宪法程序和本公约的规定采取必要的步骤，以采纳为实施本公约所承认的权利所需的立 法或其他措施”，意即缔约国所承担的条约义务不是“渐进性”的，而是“即刻性”的。该公约还规定:“除 非依照法律所规定的根据和程序，任何人不得被剥夺自由”。在我国已正式签约《公民权利和政治权利 公约》的情况下，继续维持现状既有损于宪法的权威，在法理上也是一种欠缺。

　　2.户籍制度违背了平等的原则

　　现行的户籍制度，既不是按人的出生地、也不是按人的居住地进行登记管理，而是一种封建的身份 世袭制度，一个人出生时的户口身份是根据其父母的身份确定的，并限制其自由迁徙，使各地区的人缺 少了平等分配国家资源、平等交流的机会。每个人的社会身份、所受待遇从投胎开始就已基本确定，除 了招工、招干、升学、参军等几条有限的途径外，再无例外。

　　二元户籍制在一定程度上衍生出具有不同等级的社会身份，给人们带来了身份上的歧视，有了本地 人和外地人之称。长期以来，城里人歧视农村人，北京人、上海人排斥外地人，都不能不说是二元户籍制 的流弊之一。

　　3.不利于人口素质的提高

　　二元制下的人口迁移受到限制，绝大多数农村人口被束缚在土地上，“画地为牢”，封建社会遗留下 来的愚昧、迷信、落后、保守的思想意识在封闭的农村得以蔓延，城市文明很少能辐射到农村，农村人口 自然增长率远远高于城市，农村人口素质无法提高。同时，在缺少竞争的城市，城市人口也易养成不思 进取、贪图安逸的观念，不利于其素质的提高。限制迁徙还造成城乡之间、地区之间缺乏文化交流碰撞， 民众中排外情结严重，政府中地区保护主义盛行，将来万一地方自治权过大，还有可能威胁国家的统一。

　　4.助长了两极分化

　　两类户口的划分造成利益分配的不平等。户口簿不仅是一种身份的体现，而且是一种资源享有权 的确认。二元户籍制与就业、教育、医疗、住房、福利、社会保障甚至部分商品的供应等一系列的待遇具 有制度化的联系。在这种利益分配的差距上，一方面，非农业户口明显优于农业户口 ;另一方面，在两类 户口的内部，仍有不同的等级，比如非农业户口内部就有大城市户口、中等城市户口、小城市户口、城镇 户口等区别。为了实现所谓的现代化，把农民置于不平等的位置，置于城市化现代化之外，严重侵犯了 他们追求幸福生活的权利。当前城市居民死守城市、农村人一旦进城就不愿离开，其根本原因是传统体 制赋予了城市居民过多的特权。

　　这种起点的不平等，势必引起结果的不平等。二元制设置的户口迁移条件在一定程度上加剧了地 区之间、城乡之间发展的不平衡状态。城市、特别是沿海开放城市，可以采取各种优惠政策，吸引更多的 人才和资金，而相对落后的农村、中西部地区缺乏人才和资金的情况则将更趋严重，使城乡之间、地区之 间差距呈扩大化趋势，对我国经济的发展构成危害。

　　党中央提出的构建社会主义和谐社会，就是为解决与就业、教育、医疗、住房、福利、社会保障密切相 关的二元户籍制造成的农民问题、失业问题、社会保障问题、贫富差距问题等作出的决定，以减缓两极分 化的趋势。

　　5.妨害了经济发展

　　一切经济发展的关键因素都是人造成的，最基本的生产力是人，最重要的资源是人力资源，劳动力 素质在经济活动中处于决定作用。市场经济要求资源(劳动力)由市场自行配置调节，旨在强调劳动力 的自由流动，实现资源最优配置，而二元户籍制非常不利于人才的培养和流动。

　　社会学的研究证明，社会流动的速度反映了社会发展的快慢。发达国家的人口年迁移率，一般均在 10%以上，美国更是高达25%左右，而我国人口年迁移率只在0. 5%～3%之间。可见，二元制在迁移条 件上设置的重重障碍，巳经严重制约了人才的有效配置，尤其对农村的优秀人才来说，要想脱颖而出难 度是很大的。

　　中国现行的户籍制度阻碍和制约了农业和农村的发展。一是因为城市偏向，削弱了农业自身的积 累能力和再生产能力。据统计，1959～1978年通过工农产品价格“剪刀差”一项就“掠夺性”地转移农业 积累4 075亿元，占同期财政收入的21. 3%。改革开放以来，农业继续为工业输血，1991～1997年农村 就有20 873亿元通过财政、金融和“剪刀差”流向城市。二是二元户籍制使9亿农民依附于有限的土地 上，农业的规模经营难以实现，集约化程度很低，农业的边际生产力低下。

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